O PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA NA RMNATAL: OS AGENTES E SUAS PRÁTICAS

4.1. Programa Minha Casa, Minha Vida e os Agentes do Estado

Essa item dedica-se à análise dos agentes do Estado (Prefeituras e Caixa Econômica Federal) diretamente responsáveis pela implementação do Programa Minha Casa, Minha Vida72, objetivando conhecê-los a partir da análise das formas político-administrativa, gerenciais e gestionárias que demarcam a inserção dos mesmos no ciclo de investimentos do referido programa. Nessa perspectiva, os roteiros de entrevista elaborados para a pesquisa com os agentes estatais (prefeituras) foram organizados em blocos temáticos direcionados à identificação das estruturas administrativas, às principais ações na área habitacional e a questões específicas relacionadas à inserção no PMCMV.

Embora a estrutura base dos roteiros da Caixa e das Prefeituras guarde algumas semelhanças entre si, tem-se em conta que estes agentes possuem competências e atribuições distintas no que se refere à implementação do Programa Minha Casa, Minha Vida. No caso das prefeituras, cabe-lhes realizar o planejamento e a gestão da política habitacional em uma perspectiva mais político-institucional, administrativa e territorial. A Caixa, por sua vez, tem uma atuação mais direcionada para auxiliar no processo de implementação dos programas e projetos habitacionais, mais especificamente para aspectos gerencial e gestionário que, por sua vez, perpassam as áreas econômica, jurídica, social, de engenharia e de arquitetura.

A partir desses entendimentos preliminares, as entrevistas foram conduzidas no sentido de identificar o ambiente institucional que recepciona o PMCMV nos municípios da Metrópole Funcional. Assim, partiu-se de questionamentos acerca da Estrutura Administrativa disponível atualmente para o planejamento e a gestão da política habitacional, assim como as principais linhas de atuação do órgão.

72 _{Com a extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH), em 1996, a Caixa Econômica Federal passou a} assumir funções anteriormente desempenhadas pelo BNH, demostrando a ausência de uma proposta para o setor habitacional. No caso dos municípios, o processo de descentralização ocorrido no Brasil, a partir da década de 1990, tornou-os responsáveis pela gestão de diversos programas sociais, inclusive a habitação. Esses fatores evidenciam a longa trajetória desses agentes do Estado (Caixa e Municípios) na consecução da política de habitação (SOUZA; CARVALHO, 1999).

Com relação a isso, constatou-se que todos os municípios da Metrópole Funcional de Natal possuem órgãos destinados ao planejamento e à gestão da política habitacional. Porém, apenas o município de Macaíba não possui uma secretaria, existindo, neste caso, um setor de habitação diretamente vinculado à Secretaria Municipal de Trabalho e Assistência Social. Em Extremoz, vale destacar, a secretaria foi criada apenas em 2015, tendo como uma das justificativas a necessidade de constituição de um órgão exclusivo para cuidar do planejamento e gestão da política habitacional, em um contexto de aceleradas mudanças socioespaciais e econômicas relacionadas aos investimentos imobiliários, em sua maioria catalisados pelo PMCMV.

Mesmo não fazendo parte do escopo do presente trabalho realizar uma análise institucional dos órgãos responsáveis pela consecução da política de habitação, é importante marcar que só muito recentemente ocorreu a criação daqueles nos municípios que compõem a Metrópole Funcional. Em momento anterior, as ações na área de habitação se encontravam sob a responsabilidade de secretarias de assistência social. De certa forma, a criação de instituições voltadas para o planejamento e a gestão da política habitacional foi favorecida por transformações nessa política no âmbito federal a partir da criação do Ministério das Cidades, em 2003. Além do pouco tempo de existência, as secretarias de habitação possuem uma arquitetura relativamente reduzida face ao conjunto de demandas colocadas para os municípios no que se refere à implementação da política habitacional (Quadro 02).

Com relação à estrutura (pessoal, técnica, financeira e logística), houve o reconhecimento por parte dos gestores municipais acerca da necessidade de melhoramentos, a fim de atender às crescentes demandas de habitação, o que envolve ampliar a capacidade de atendimento dos municípios nas áreas de engenharia, arquitetura, fundiária e social. Mesmo reconhecendo essa necessidade, nenhum entrevistado relatou a ocorrência de processos de reestruturação de seus órgãos para atender às novas demandas relacionadas ao Programa Minha Casa, Minha Vida.

No caso das ações desenvolvidas pelas secretarias/setores, se verificou que o foco prioritário das ações tem sido a produção habitacional, e algumas outras isoladas nas áreas de regularização fundiária e urbanização de assentamentos precários. De certa forma, isso pode ser explicado pela dependência que os municípios têm em relação aos recursos federais, fazendo com que os mesmos implementem programas definidos pelo Governo Federal. Ademais, destaca-se que não foram apontadas pelos entrevistados ações adicionais para enfrentamento do déficit habitacional.

Quadro 02: Radiografia dos Órgãos de Habitação

Fonte: Elaborado pela Autora a partir das entrevistas realizadas com gestores municipais, 2016.

Nota:* Com relação aos profissionais, optou-se por colocar apenas o quantitativo referente ao quadro técnico de nível superior, excluindo nível médio e fundamental.

Além disso, frisa-se que, em alguns órgãos, os profissionais exercem cargos que nem sempre correspondem à sua área de formação.

Município Órgão Ano de Criação Áreas de Atuação Estrutura de Pessoal Profissionais*

Extremoz Secretaria de Habitação 2015 Habitação e Regularização Fundiária 4 Assistente Social (02)

Macaíba Secretaria Municipal de

Trabalho e Assistência Social _- Habitação 3 Gestor de Políticas Públicas (01)

Natal

Secretaria Municipal de Habitação, Regularização

Fundiária e Projetos Estruturantes

2007 Habitação, Regularização Fundiária e

Saneamento 17

Arquiteto (04), Engenheiro Civil (02), Assistente Social (05), Administrador (01), Advogados (02) e Contabilista

(01)

Parnamirim Secretaria de Habitação e

Regularização Fundiária 2009 Habitação e Regularização Fundiária 25

Engenheiro (02), Assistente Social (05), Arquiteto (01), Advogado (01)

Pedagoga (01)

Topógrafo (01), Estagiários (03: serviço social e relações públicas). São Gonçalo do Amarante Secretaria Municipal de Habitação, Regularização Fundiária e Saneamento

2009 Habitação, Regularização Fundiária e

Saneamento 16

Assistente Social (06); Engenheiro (01); Advogados (02); Engenheira Ambiental (01), Recursos Humanos (01).

Ainda no que se refere às ações em política habitacional, um dos entrevistados destacou que existem dificuldades com relação à regularização fundiária. Segundo o entrevistado C:

É. Nós temos uma dificuldade que eu acho que essa é no país inteiro, não somente nas grandes cidades, mas também nas pequenas, que é a regularização fundiária. E a regularização também é complementação da política de habitação, onde as pessoas ocupam determinadas áreas, muitas vezes é através de invasão, através de ocupação mesmo e tem a casa, mas não tem a escritura. Isso é um tema do momento no país, porque você tem sua casa você fica... se não tem o documento, você jamais tem condição de ir a um banco fazer um cadastro, fazer um financiamento, melhorar a sua casa, e até mesmo na época da... se um dia você for... houver a necessidade de vender aquele bem até para comprar um outro em um outro local, o custo dele é um custo muito defasado pela falta da documentação. [...] Mas, também... isso aí, é uma ação que faz parte da questão da moradia. Uma outra questão também para você só... habitação só residência, só produção da moradia, é a questão do saneamento básico, que também melhora a qualidade de vida das pessoas, da saúde, e o saneamento tem a parte de esgoto e a parte de água.73

Nessa entrevista, fica claro que há o entendimento de que a problemática habitacional envolve a conjunção de problemas de diversas áreas e, por isso, requer também a adoção de estratégias que possibilitem o seu enfrentamento de maneira intersetorial. Todavia, embora tenha sido demostrada uma preocupação com o desenvolvimento de ações mais amplas, a histórica dependência em relação aos recursos federais limita a capacidade de atuação dos municípios, principalmente em decorrência do elevado custo das políticas habitacional e urbana, de um lado. Por outro, a ausência de órgãos e de ações que tratem essas políticas a partir de uma perspectiva metropolitana favorece a manutenção de práticas isoladas e pouco efetivas por parte dos municípios.

Como agravante desse quadro, destaca-se que, apesar da constituição de instrumentos de planejamento e gestão, a política habitacional ainda continua sendo implementada de maneira setorializada. Evidencia-se, nesse sentido, a ausência de articulação entre aqueles instrumentos e os de política urbana, a exemplo do plano diretor. Na prática, o que se constatou, a partir das entrevistas, é que as formas de articulação existentes se referem tão somente ao compartilhamento de ações entre secretarias, enquanto que os diversos instrumentos continuam sendo implementados de forma isolada. Com efeito, a base dessa articulação tem sido a busca pelo cumprimento de prescrições urbanísticas previstas nos

planos diretores, de modo a garantir que os projetos habitacionais sejam aprovados. Nesse caso, as chances de estruturação da política habitacional, a partir da ativação de instrumentos previstos nos planos diretores e planos de habitação, se revelam reduzidas.

Frisa-se, ainda, que os questionamentos feitos aos gestores acerca da relação entre a política urbana e habitacional, a partir dos seus instrumentos, visou apreender aspectos relacionados à compreensão, por parte desses gestores, acerca da importância da articulação entre os instrumentos, e como ela ocorre. Nesse sentido, foi possível constatar que essa articulação se encontra direcionada mais para tratamento de questões pontuais relacionadas a projetos e menos à estruturação da política habitacional.

De fato, não se constituiu nenhum padrão de articulação orientado a partir da aplicação de estratégias de ordenamento territorial definidas nos planos diretores em articulação com estratégias de ação previstas nos planos de habitação. Na ausência de uma efetiva articulação, a produção de moradias em áreas bem localizadas e consolidadas ainda permanece como um desafio em termos de planejamento e gestão da política urbana. Essa constatação pode ser explicada pela fragilidade institucional dos municípios e pela própria lógica de condução da política habitacional, que tem o setor privado como o principal protagonista, conforme abordou Rufino (2015) ao analisar a arquitetura e os agentes do Programa Minha Casa Minha Vida.

No que se refere ao Sistema de Habitação, verificou-se que todos os municípios da Metrópole Funcional aderiram ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, todavia, dados obtidos no portal do Ministério das Cidades74 indicaram que Extremoz foi o único que não constituiu, efetivamente, seu sistema municipal de habitação (plano, conselho e fundo).

Outra questão relevante para o entendimento da implementação do Programa Minha Casa, Minha Vida refere-se à dinâmica interna estabelecida entre os órgãos municipais responsáveis pelo planejamento e gestão da política urbana e habitacional. Neste sentido, apenas o gestor de um município (Entrevistado B) sinalizou para a necessidade de maior sincronismo entre os órgãos diretamente responsáveis pelo planejamento urbano e pela política habitacional, como requisito fundamental para a introdução de novos procedimentos que garantam mais celeridade ao processo de aprovação dos projetos, na medida em que esta

74 _{Para maiores detalhes, ver:}

<http://app.cidades.gov.br/situacao_snhis/src/situacaoSnhis/formSituacoes?view=site>. Acesso em: 23 fev.de 2016.

exige a participação de vários órgãos. Ao ser questionado sobre a interação entre eles, o referido entrevistado destacou que ela existe, mas fez um destaque no seguinte sentido:

Possui. Apenas aí, a gente vai ter que ressaltar que há uma certa dificuldade, fica até difícil a gente expressar aqui de uma outra Secretaria do Município, mas há alguns entraves, há alguns entraves principalmente quando a gente vai trabalhar um estudo prévio de viabilidade ou não de um empreendimento. A gente tem determinadas situações, por exemplo, de que uma área pertence a uma pessoa física, há o interesse claro do construtor em adquirir essa área, há o acerto financeiro inclusive do construtor com o proprietário, logicamente que um acerto verbal mediante a contratação do empreendimento, já que o terreno é permitido no Minha Casa, Minha Vida, ele ser liberado em D+1, então na hora que é contratado, no dia seguinte do registro o dinheiro cai na conta do vendedor do terreno, mas óbvio que ninguém faz uma transação dessa no escuro, certo? Ninguém faz uma operação dessa se não tiver certeza de que aquela área pode ser compatível com o ordenamento jurídico, pode ser compatível com o projeto que se pretende implantar. E aí, passa a ter uma dificuldade muito grande, a gente conviveu isso na prática, esse mesmo empreendimento de quatro mil e poucas unidades, ele quase um ano para que se emitisse um parecer prévio da viabilidade ou não e isso, tipo assim, afugenta um pouco o interesse dessas construtoras em ir exatamente para a ocupação dessas áreas e para a elaboração de projetos. Acho que precisa haver uma modernização maior, acho que a gente precisa desengessar mais – certo? – o nosso próprio cliente que é um cliente interno, a gente está falando aqui de uma política de governo, certo? Então, para mim tem certas situações... fica até chato a gente estar falando de Secretaria, B ou C, certo? Mas, na realidade acho que deveria haver um sincronismo maior entre as Secretarias.75

O argumento central do entrevistado B é que ainda existem travas que precisam ser superadas no sentido de conferir maior celeridade ao processo de implementação do PMCMV. Os demais gestores entrevistados informaram que, de forma geral, não têm dificuldades nesse processo quando se considera a relação com outras secretarias.

[...] Nós hoje temos total acesso a todas as secretarias de... que a gente é irmandade, mesmo. E aí, na questão do plano diretor, como a gente pegou as ações em andamento, a gente entende que tem algumas situações que a gente não tem como ir além. Mas, tem outras que é uma boa parte que a gente sim, tem esse acesso, a gente tem essa flexibilidade de conversar. Por exemplo, nós temos hoje alguns documentos de Ministério Público solicitando que a gente tome providência em algumas áreas verdes. E aí, onde realocar esse pessoal. E aí, a gente tem essa parceria com as outras secretarias, principalmente meio ambiente, de ir com a gente, conhecer o espaço, ver se é viável, ver se ali naquele momento não cabe um novo projeto de regularização fundiária, ver se tem como a gente... porque assim, tem

localidades que para a gente remover para dentro da unidade habitacional do programa, é muito fácil.76

[...] É permanente, o diálogo é permanente, é tanto que os nossos empreendimentos que temos lá dentro do município, todos [se] foi observando, respeitando aquela questão das leis que é recomendação para que no futuro a gente não tenha dificuldade para expansão.77

No entanto, ao se analisar essa relação tendo como referência o tempo de implementação, foi possível verificar que o tempo gasto na etapa inicial – análise e aprovação dos projetos –, em geral, foi superior ao verificado nas demais etapas (obra e pós-obra), correspondendo, em média, a dois anos. Dessa análise preliminar, podem ser indicados alguns desafios que se colocam para os agentes (estatais e privados) na implementação do PMCMV.

O primeiro deles, de ordem estrutural, diz respeito ao próprio processo de fortalecimento do planejamento e da gestão dos municípios, no qual ainda predominam práticas setorializadas e departamentalizadas. A superação desse desafio pressupõe a introdução de procedimentos que possibilitem a integração das políticas públicas na prática cotidiana dos órgãos da administração. Esse desafio não se refere única e exclusivamente ao PMCMV, embora afete a sua implementação.

Outro desafio se refere ao impasse entre a escala de ação dos municípios (local) e as demandas e/ou interesses privados (agentes imobiliários e/ou famílias) que têm, cada vez mais, alcançado expressividade metropolitana em face do processo de metropolização. Contudo, a atuação do poder público municipal ainda se encontra cravada, exclusivamente, nos seus limites geográficos, conformando restrições ao processo de reprodução social das famílias no território metropolitano.

Nas entrevistas, pode-se perceber a dificuldade dos órgãos municipais em estruturar a política habitacional, estando suas ações, atualmente, mais direcionadas para o estabelecimento de condições para a implementação do PMCMV. Com relação a isso, entende-se que há um processo de inversão de lógicas quando se pensa na habitação enquanto política pública. Isso porque os projetos que deveriam estar articulados, de maneira orgânica e funcional, dentro de um maior planejamento da política de habitação, estão aparecendo de forma individualizada e desconexa.

76 _{Em entrevista concedida à autora em 28 jul. 2015.} 77 _{Em entrevista concedida à autora em 07 jul. 2015.}

É sintomático perceber que o poder público local não tem priorizado esse planejamento, fragilizando as oportunidades provenientes dos diversos instrumentos presentes na política urbana com vistas à implementação da política habitacional, atualmente reduzida ao Programa Minha Casa, Minha Vida. Efetivamente, a capacidade do poder público local em relação à gestão da política urbana e habitacional é confrontada com a dinâmica célere da produção do referido programa. Como evidência disso, tem-se a dificuldade com o cumprimento de atribuições previstas nos normativos, a exemplo do cadastramento das famílias, assim como a oferta de infraestrutura e de áreas urbanizadas.

Em linhas gerais, ao analisar os resultados das entrevistas com relação à articulação entre política urbana e habitacional, constatou-se a não priorização do planejamento urbano, principalmente no que se refere à implementação de instrumentos previstos nos planos diretores que poderiam auxiliar na produção de uma política pública de habitação mais eficaz. Nesse sentido, embora os gestores tenham procurado demonstrar a ocorrência de uma suposta articulação, os discursos foram indicativos da existência de uma enorme fragilidade na operacionalização da política habitacional a partir de instrumentos urbanísticos. Mais do que efeitos locais, essa desarticulação tende a produzir externalidades negativas que podem comprometer a qualidade do tecido urbano-metropolitano. Com relação a isso, parece ser inegável que a gestão da política habitacional na escala metropolitana requer uma capacidade político-institucional, administrativa e financeira que não se encontra presente nos municípios da Região Metropolitana de Natal.78

Com relação ao cadastro de habitação dos municípios, observou-se que todos os municípios os possuem, embora existam problemas relativos à atualização periódica dos mesmos. Vale destacar que as metas do programa por município são estabelecidas pelo Governo Federal, tendo como referência o cálculo do déficit habitacional realizado pela Fundação João Pinheiro. No entanto, os cadastros municipais quando comparado aos dados base utilizados pelo Governo Federal para o déficit, tendem, pela sua atualização mais frequente, a exprimir melhor a realidade dos municípios no que se refere à necessidade de reposição e/ou incremento do estoque de moradias. Isso ocorre porque esses cadastros conseguem, em alguma medida, captar os efeitos do processo de expansão urbana e de crescimento demográfico relacionado a uma dinâmica imobiliária, cada vez mais metropolitana. Nesse sentido, a entrevistada D afirmou que:

78 _{Estudos realizados no âmbito da Rede de Pesquisa Cidade e Moradia também evidenciaram que essa} dificuldade de gestão da habitação na escala metropolitana é um desafio presente na maioria das regiões metropolitanas.

Depois que veio o Minha Casa, Minha Vida, a urbanização, ela foi mais implementada de forma mais intensiva. Então, houve um êxodo muito grande de pessoas para cá da área metropolitana de Natal, da Zona Norte, vamos dizer, até de outros municípios, porque a gente constata aqui. Vem de Mossoró, ou seja, de qualquer município. Então houve um êxodo muito grande e a cidade agora inchou um outro com esse êxodo. A gente percebe isso, pelo CAD-único que em 2009 eram 2 mil e poucas pessoas cadastradas e hoje a gente tem 8 mil e pouco, quase 9 mil pessoas cadastradas. Então é um quantitativo, e a gente percebe que são pessoas nativas, como a gente diz, da cidade, pessoas de origem da cidade e são pessoas que veio daquele êxodo, que veio com essa construção de casa, tem muita construção aqui acima de quatro salários mínimos, pela Minha Casa, Minha Vida. Se você andar pelo município em todo distrito tem construção de casa ali de construtora e aí as pessoas começaram a comprar de outros municípios e da própria Natal, casas aqui e vir morar aqui. Então isso inchou a cidade e então, mas não deixou de ter o déficit de principalmente de cohabitação.79

Outra questão metropolitana, evidenciada empiricamente, refere-se ao atendimento