O Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Médio/PNLD-Ensino

A defesa pela ampliação da distribuição de livros didáticos para o ensino médio teve no Projeto de Lei (PL) n. 4.012, de 2001, do deputado José Carlos Coutinho, uma de suas manifestações, ao solicitar a gratuidade dos livros didáticos para a rede pública, com o diferencial de estender esse direito até os estudantes do 3° ano do ensino médio, visando atender à Constituição Federal de 1988, que estabelece como dever do Estado a garantia da “progressiva universalização do ensino médio gratuito” (Art. 208,

Inciso II). Entre os motivos, estavam “a dificuldade de adquirir material escolar, em consequência do preço elevado, sendo, com certeza, um dos motivos que levam o aluno a abandonar a escola no nível médio” (PL, 4.012/2001), e a demanda de professores e estudantes por este material para o desenvolvimento do processo de ensino- aprendizagem (ABRAMOVAY; CASTRO, 2003). A par dessas justificativas, a relatora do referido PL, deputada Celcita Pinheiro, vota a favor da proposta e apresenta um substitutivo ao Projeto de Lei n. 4.012, de 2001, adequando a proposição à técnica legislativa. Entretanto, foi arquivada na Mesa Diretora da Câmara dos Deputados e, consequentemente, manteve-se inalterado na LDB, em seu artigo 4°, inciso VIII, que assegura o material didático para estudantes do ensino fundamental57_.

O valor de ter reconhecido na letra da lei um direito, embora encontre condições adversas na sociedade para sua materialização, indica deveres e obrigações que põem em marcha sua efetivação (CURY, 2002). Mesmo sem a aprovação do referido PL, mas com o respaldo da Constituição Federal de 1988, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) assume a incumbência de atender os estudantes também do ensino médio com livro didático ao criar o Programa Nacional do Livro para o Ensino Médio/PNLEM, pela Resolução n. 038, de 15 de outubro de 2003. O PNLEM tem como função precípua a avaliação, negociação, compra e distribuição de livros didáticos, bem como almeja garantir a sua universalização e, por meio dele, propiciar o conhecimento escolar e a formação da cidadania.

RESOLUÇÃO Nº 038 DE 15 DE OUTUBRO DE 2003.

O PRESIDENTE DO CONSELHO DELIBERATIVO DO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO – FNDE, no uso de suas atribuições legais que lhe são conferidas pelo Art. 12, Capítulo IV, do Anexo I do Decreto nº 4.626, de 21 de março de 2003. CONSIDERANDO os propósitos de progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino médio preconizados no Art. 208, Inciso II, da Constituição Federal e emanados da Lei de Diretrizes e Bases da Educação;

CONSIDERANDO ser o livro didático um recurso básico para o aluno, no processo ensino-aprendizagem;

CONSIDERANDO a importância da participação do professor no processo de escolha do livro didático a ser utilizado em sala de aula, RESOLVE “AD REFERENDUM”:

Art. 1º - Prover as escolas do ensino médio das redes estadual, do Distrito Federal e municipal de livros didáticos de qualidade, para uso

57 _{O inteiro teor da matéria está disponível em:}

dos alunos, abrangendo os componentes curriculares de Português e Matemática por meio do Programa Nacional do Livro para o Ensino Médio – PNLEM. [...]

Art. 3º – A definição do quantitativo de exemplares a ser adquirido será feita com base nas projeções de crescimento das matrículas, previstas para o ano letivo objeto de atendimento, elaboradas pelo INEP. [...]

Art.6º - Os livros didáticos de Português e Matemática adquiridos para o PNLEM terão a duração de no mínimo três anos, a partir do processo de escolha, conforme Anexo I.

Art. 7º – O processo de avaliação e escolha de livros ocorrerá a cada três anos.

O PNLEM, apesar de ser um programa do livro, restringe-se ao livro

didático, tal como definido no Edital de seleção58 (BRASIL, 2005):

Definições:

1.1. Obra didática - obra de volume único ou coleção completa organizada a partir de uma proposta científico-pedagógica explicitada. 1.2. Livro do Aluno – livro utilizado no processo de ensino- aprendizagem escolar, tendo em vista um uso coletivo e individual pelo aluno.

1.3. Livro do Professor – livro voltado à atividade docente que explicita a orientação teórico-metodológica e de articulação dos conteúdos das diferentes partes da obra entre si e com outras áreas do conhecimento. Deve oferecer, ainda, discussão sobre propostas de avaliação da aprendizagem, leituras e informações adicionais ao livro do aluno, bibliografia, bem como sugestões de leituras que contribuam para a formação e atualização do professor. Deve vir acompanhado do livro do aluno em forma integral.

1.4. Livro consumível _{– livro com lacunas ou espaços que possibilitam} a realização das atividades e exercícios propostos ou que utilizam espaçamento entre as questões e textos que induzam o aluno a respondê-los no próprio livro, inviabilizando a sua reutilização. 1.5. Livro não consumível – livro sem lacunas ou espaços para realização das atividades ou exercícios propostos, possibilitando a sua reutilização.

1.6. Obra Didática de Volume Único – livro que apresenta conteúdo e atividades, em um único volume, com o propósito de atender às três séries que compõem o Ensino Médio.

1.7. Obra Didática de Coleção – conjunto de volumes destinado ao ensino nas três séries do Ensino Médio, organizado em torno de uma proposta pedagógica única (BRASIL, 2005, p. 16-17).

Em sua regulamentação, o livro ou obra, termos equivalentes no edital, apresenta como princípio fundante que seja organizado a partir de uma proposta

científico-pedagógica explicitada, além de ser composto por livro do aluno e do

58 _{Edital de convocação para inscrição no processo de avaliação e seleção de obras didáticas a serem} incluídas no catálogo do Programa Nacional do Livro para o Ensino Médio-PNLEM/2007.

professor, em forma integral, e não consumível. Nesse edital, foi permitida a inscrição tanto da obra volume único quanto da coleção.

Com a Resolução n. 20, de 24 de maio de 2005, que dispõe sobre a

execução do Programa Nacional do Livro para o Ensino Médio – PNLEM ocorre a

ampliação do programa que, além das disciplinas de Língua Portuguesa e Matemática, passa a distribuir os livros didáticos de Biologia, História, Química, Física e Geografia (Art. 1°). A meta de atendimento aos estudantes ocorre estabelecido com base nas projeções das matrículas realizadas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), conforme Artigo 2º:

A definição do quantitativo de exemplares a ser adquirido será feita com base nas projeções de crescimento das matrículas, previstas para o ano letivo objeto de atendimento, elaboradas pelo Inep.

Parágrafo Único: o quantitativo de exemplares de que trata este artigo poderá ser acrescido de 3% destinados à Reserva Técnica.

De fato,o PNLD-Ensino Médio tevesua execução no início em 2004, como projeto-piloto, ao distribuir livros didáticos de Português e Matemática para as regiões Norte e Nordeste. O acesso ao livro didático de outras disciplinas aconteceu gradualmente, e em 2005 houve a distribuição dos livros escolares de Português e Matemática para todas as regiões do Brasil. As demais disciplinas teve o seguinte cronograma: em 2006, Biologia; em 2007, História e Química; em 2008, Geografia e Física; e estão previstos para 2012 a utilização dos livros didáticos de Língua Estrangeira (inglês ou espanhol), Filosofia e Sociologia.

A política do livro didático para o ensino médio mostra-se em contínua construção, tendo em vista os documentos legais que normatizam sua execução, conforme podemos observar no quadro 3 (p. 66).

Quadro 3: Legislação da política do livro didático para o ensino médio. Dispositivos legais Características

Resolução n. 038

de 15 de outubro de 2003

Concebe o PNLEM como projeto piloto.

- Distribuir obras de Português e Matemática (regiões Norte e Nordeste).

Resolução n. 20 de 24 de maio de 2005

Dispõe sobre a execução do Programa Nacional do Livro para o Ensino Médio - PNLEM

- Distribuir obras de Língua Portuguesa, Matemática, Biologia, Física, Química, Geografia e História (todo território nacional). Resolução n. 001

de 15 de janeiro de 2007

Dispõe sobre a execução do Programa Nacional do Livro – PNLD – para o ensino médio

- A execução do PNLD para o ensino médio ficará a cargo do FNDE e contará com a participação da Secretaria de Educação Básica _{– SEB/MEC – e das Secretarias ou Órgãos Estaduais e} Municipais de Educação, em regime de mútua cooperação (Art. 4°).

Resolução n. 60

de 20 de novembro de 2009

Dispõe sobre O Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) para a educação básica

- Livros didáticos para Língua Estrangeira (espanhol ou inglês), Filosofia e Sociologia.

Decreto n. 7.084, de 27 de janeiro de 2010

Dispõe sobre os programas de material didático e dá outras providências

- Pelo PNLD: prover as escolas com livros didáticos, dicionários e outros materiais de apoio à prática educativa (Art. 6°).

Fonte: Programa de Legislação Educacional Integrada (ProLei). Elaboração própria.

A partir do conjunto dos dispositivos legais elencados no quadro 3, evidenciam-se os principais elementos operacionais no período compreendido entre 2003 e 2010. Um dos objetivos da política do livro didático para o ensino médio é prover as escolas públicas com livros didáticos e, a partir do Decreto n. 7.084/2010, também com os dicionários. As finalidades do PNLD-Ensino Médio são garantir oportunidades e igualdade de condições para o acesso e a permanência dos estudantes na escola a partir das diversidades sociais e culturais que caracterizam a população e a sociedade brasileira; garantir a universalização do acesso e a melhoria da qualidade da educação básica; assegurar o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. As estratégias utilizadas são: i) a provisão de obras didáticas com qualidade; ii) a participação dos docentes no processo de escolha dos livros, em função do conhecimento da realidade dos seus alunos e das suas escolas.

principais procedimentos são: realização da pré-análise (triagem) e a avaliação pedagógica dos livros didáticos; elaborar, em conjunto com a SEB, os editais de convocação para avaliação e seleção de obras para o Programa; e providenciar a distribuição do material aos beneficiários. A segunda estratégia articula-se com a adoção e uso dos livros didáticos e, nesta, os procedimentos fundamentais são: a disponibilização do guia de livros didáticos às escolas participantes; e viabilizar a escolha dos livros didáticos com a efetiva participação de seu corpo docente, registrando os títulos escolhidos (em 1ª e 2ª opção) e garantir a participação dos professores, sendo que a estes compete (Resolução n. 60/2009):

Art. 7°, inciso V – [...]

a) participar da escolha dos títulos para a respectiva escola, dentre aqueles relacionados no guia de livros didáticos distribuído pelo FNDE; e

b) observar, no que se refere ao processo de escolha, a proposta pedagógica e a realidade específica da sua escola.

As duas estratégias compõem um todo articulado. A primeira representa a coerência interna, ou seja, a intencionalidade do programa que visa garantir a distribuição de livros didáticos com qualidade a partir de critérios técnicos e pedagógicos definidos a priori por um conjunto de especialistas. Assim, tem-se um ideário da possibilidade de construção de um livro didático que supra as deficiências dos professores e promova a melhoria da qualidade da educação. A segunda estratégia remete a coerência externa que é o propósito do programa em contemplar a participação dos professores e dotá-los de obras condizentes com suas perspectivas e condições de trabalho.

O livro didático possui múltiplas facetas desdobrando-se em diversas atribuições conforme a instância institucional ou grupos sociais. Sendo assim, assinalamos o caráter político, o ideológico, o econômico, o educativo e cultural desse símbolo cultural. Nesse momento, problematiza-se a questão econômica da razão de ser do PNLD-Ensino Médio e, destarte, as instâncias e grupos sociais mais interligados com esse viés.

No que tange ao livro didático, ao partimos da sociedade civil, podemos identificar diferentes grupos sociais interessados e elegemos dois deles como os sobressalentes: i) os conglomerados editoriais: os homens de negócios (FRIGOTTO,

2000); e ii) as escolas: professores, estudantes e família. Ambos, com suas peculiaridades, atuam na educação básica. No entanto, suas relações com o modo de produção são antagônicas: os primeiros detêm os meios de produção de bens e primam pela mais-valia, os segundos, adquire os bens como valor de uso; o desdobramento são fins a serem objetivados na educação, também antagônicos e conflitantes. Como demonstra Cassiano (2007, p. 8):

Isso [gasto público na compra de livros didáticos] implica que a produção e comercialização dos livros didáticos, dispositivos centrais nas salas de aula de todo o Brasil, estão diretamente vinculados aos objetivos econômicos dos editores. Segundo Gimeno Sacristán (1995, p. 84-85), os editores são, ao mesmo tempo, agentes culturais e empresários, mas a “complexidade e a concentração do capital inclinam a balança para o lado do papel do empresário em detrimento do lado do papel do agente cultural”, pois sendo o objetivo principal das editoras a sobrevivência, de acordo com o autor, a qualidade cultural e educativa passará a ser secundária, como ocorre em qualquer outro negócio.

Nessa balança, em termos sintéticos, tem-se a indústria editorial inclinada para auferir o lucro, a mais-valia (fins econômico-mercadológicos); enquanto, de outro lado, os educadores visam propiciar e efetivar uma educação de qualidade (fins ético- pedagógicos). E sendo o Estado o maior comprador, perpassa-o uma trama política ambígua e com tensões para atender grupos diferentes, embora possam existir pontos de interseção.

Por parte das editoras, o interesse decorre do amplo mercado existente de compra de livros didáticos. Segundo Batista (2007, p. 532): “dados relativos à produção editorial brasileira vêm indicando que o impresso didático desempenha um papel extremamente importante no quadro mesmo dessa produção mais geral”. Ou seja, os livros didáticos são o subsetor de livros mais vendidos no Brasil, conforme tabela 1.

Para ilustrar, tomando-se os dados de 2006, nele verificamos que o livro didático representa 59% do total de livros vendidos no país. E que esse percentual, no período investigado, foi menor apenas em 2002, quando significou 49% das vendas, mas chegou a ter o ápice de 77% do total. Isso evidencia a importância desse objeto no quadro geral da leitura nacional. Além disso, nota-se o significativo papel do governo que, em 2006, adquiriu 40% do mercado geral. E sua importância cresce à medida que diminui o poder de compra dos indivíduos.

Tabela 1: Vendas de livros e livros didáticos no Brasil, 1998-2006. Exemplares vendidos* 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Didáticos mercado 0 144.49 98.200 69.564 58.500 53.000 49.000 56.551 69.856 66.754 Total mercado s/ didáticos 151.84 4 127.319 131.14 124.40 0 105.40 96.000 97.025 180.578 118.30 7 Total mercado 296.33 4 225.519 200.71 182.90 0 158.40 145.00 153.57 182.583 185.06 1 % de sobre total geral 72,21 77,85 60,05 61,08 49,4 56,67 53,20 67,53 59,63 Governo 114.00 0 64.160 133.52 116.50 0 162.20 110.83 135.09 87.803 125.31 2 % sobre total geral 27,79 22,15 39,95 38,92 50,6 43 46,80 32,47 40,37 Total geral 410.33 4 289.679 334.230 299.40 320.60 255.83 288.67 270.386 4 310.37

Fonte: Pesquisa de produção CBL/SNEL. * Em milhares.

Na tabela 2, mostramos que os livros distribuídos pelo governo são mais importantes para as classes E e D do que para as A e C. Também é significativo o número de livros emprestados pelas bibliotecas e escolas para as classes menos favorecidas, embora, neste caso, os percentuais sejam basicamente os mesmos entre as diferentes classes, oscilando de 24% da A para 22% na E.

A tabela 2 mostra então as principais formas de acesso ao livro. Tabela 2: Principais formas de acesso ao livro no Brasil (por classe social).

Classe A Classe B Classe C Classe D Classe E

Comprados 73% 65% 48% 32% 27% Fotocopiados/ xerocados 5% 8% 8% 5% 2% Presenteados 30% 30% 21% 24% 25% Emprestados por bibliotecas e escolas 24% 31% 37% 33% 22% Emprestados por particulares 35% 47% 46% 44% 49% Distribuídos pelo governo e/ou pelas

escolas

3% 11% 15% 29% 40%

Da Internet 10% 13% 9% 3% 3%

Não costumam ler livros

5% 6% 5% 4% 0%

No conjunto das duas tabelas, notamos então o grande mercado existente de livros didáticos e o governo como o principal comprador e fonte de distribuição para as classes menos abastadas. Somando-se a isso, notamos que na classe E a não distribuição pelo governo inibi e dificulta o acesso à leitura. Dessa forma, o governo atende uma dupla função: a) propiciar o acesso ao livro e livro didático, e b) incentivar a cadeia produtiva do setor empresarial de livro.

Ao direcionarmos para o PNLD-Ensino Médio, verifica-se um crescente investimento financeiro desde o início de sua execução, em 2004, tendo o ápice em 2008, quando chegou à ordem de mais de 500 milhões de reais. Para a edição de 2012 do PNLD, foram gastos 1, 3 bilhão de reais na compra de livros didáticos para o ensino médio e reposição do ensino fundamental, a maior compra de livros feita pelo FNDE. Com o valor de cada exemplar adquirido para 2012 variando entre R$ 5,45 e R$ 28,94. Tabela 3: Gasto anual¹ pelo FNDE para a distribuição de livros didáticos para o ensino fundamental, médio e alfabetização de jovens e adultos, em reais. 1997 – 2009.

ANO PNLD PNLD-

Ensino Médio PNLA TOTAL

1997 288.730.590,76 - - 288.730.590,76 1998 31.840.061,00 - - 31.840.061,00 1999 240.406.936,00 - - 240.406.936,00 2000 486.479.318,00 - - 486.479.318,00 2001 633.022.194,67 - - 633.022.194,67 2002 314.222.817,32 - - 314.222.817,32 2003 674.873.903,99 - - 674.873.903,99 2004 691.055.736,18 19.864.752,40 - 710.920.488,58 2005 384.986.866,49 143.834.243,00 3.365.392,00² 532.186.501,49 2006 563.725.709,98 124.275.397,18 - 688.001.107,16 2007 661.411.920,87 221.540.849,41 - 882.952.770,28 2008 405.568.003,49 504.675.101,27 11.896.687,49 922.139.792,25 2009 583.996.560,00 137.563.421,71 20.600.000,00 742.159.981,71 TOTAL: 5.960.320.618,75 1.151.753.764,97 35.862.079,49 7.147.936.463,21 Fonte: Relatórios de atividade do FNDE (1997 a 2009). Elaboração própria.

1. Para contabilizar o gasto anual, consideramos todas as atividades inseridas na ação executada pelo FNDE, tais como: o controle de qualidade dos livros, triagem, produção em Braille, aquisição e distribuição de periódicos; e assim demonstrar o dispêndio em sua totalidade, ao contrário de expor apenas o valor de compra efetuado junto às editoras.

2. Apesar de o PNLA ter efetuado sua primeira distribuição em 2008, encontramos nos relatórios do FNDE que em 2005 foi realizada a ação de Apoio à Distribuição de Material Didático para a Educação

de Jovens e Adultos que entendemos ser análoga à atual ação denominada de Distribuição de Materiais e

A tabela 3 apresenta, pois, o aumento do investimento de recursos públicos nos programas de livros didáticos e indica o reconhecimento do valor pedagógico para a educação; em parte, nota-se o consentimento aos ordenamentos das agências internacionais que a prescrevem (SILVA, M. 2002); além das pressões e forças advindas das indústrias editorias nacionais e internacionais (CASSIANO, 2007); e movimentos sociais que lutam pela expansão de direitos. Dessa feita, revela-se, no plano das ações governamentais, a indissociabilidade entre os fins econômicos e pedagógicos da política do livro didático. Por conseguinte, além dos fundamentos histórico-econômicos dessa política – a luta de classes, o Estado ampliado – acrescenta- se os fundamentos políticos-educacionais que a balizam, sendo eles: a) a transparência e a isonomia na seleção das editoras; b) a avaliação ética e pedagógica das obras e coleções didáticas; c) gestão com participação dos professores no processo de escolha dos livros; e d) livros do aluno e do professor, em forma integral, organizados por uma proposta científico-pedagógica.

* * *

A experiência no PNLD, as condições de vida da população e as desigualdades socais exigem a intervenção do Estado no ensino médio por meio de uma política do livro didático. Agências internacionais e movimentos sociais, cada qual com suas peculiaridades, reconhecem nesse material a objetividade e contribuições para o processo de ensino e aprendizagem, o que legítima a ação do Estado nesse campo educacional e, igualmente, nicho mercadológico. Na política do livro didático, aspectos antagônicos coexistem, entrelaçam o reino da necessidade de tornar acessível à informação e o conhecimento na trama do mercado com o reino da liberdade de socialização dos saberes universais e condizentes com a ampliação dos direitos sociais e fortalecimento da cidadania.

Na relação entre sociedade política e civil, compósitas do Estado, revelam- se interesses além dos educacionais. Fundamenta essa política o desenvolvimento e expansão do capitalismo, que demanda novos profissionais, flexíveis, empregáveis e multifuncionais, operando, inclusive, uma reestrutura da proposta educativa internacional e nacional. Há uma demanda por indivíduos melhores qualificados para o mercado e, por conseguinte, o ensino médio apresenta-se como espaço fundamental para materializá-la. Nessa lógica, a elevação da formação dentro de bases

mercadológicas, calcada no lema do aprender a aprender59, induz à formação de novos consumidores. Além disso, para a indústria editorial, a expansão para o ensino médio representou um significativo aporte financeiro e acumulação de capital. Nesta realidade florescem os movimentos sociais e de profissionais da educação que atuaram no seio desse mesmo Estado a fim de aperfeiçoar a qualidade das obras e combater as manifestações de preconceito contra grupos étnicos e minoritários. Nesse embate, exigiu-se criar parâmetros para avaliação das obras, propiciando sua melhoria, garantiu a chegada dos livros na escola antes do início do ano letivo e permitiu a escolha do material didático pelo docente. Dessa maneira, revela-se a luta para a concretização de objetivos educacionais pela política do livro didático para o ensino médio, ao mesmo tempo de uma constante avaliação, revisão e reformulação, tendo em atender docentes e discentes.

59 _{Pautados em Duarte (2003, p. 7-9), não desconsideramos a necessidade de desenvolver ou propiciar a} autonomia do estudante, a critica é direcionada ao aspecto valorativo implícito naquele lema de que seja preferível o aprender sozinho ao invés de uma aprendizagem decorrente da transmissão das formas mais elevadas e desenvolvidas do conhecimento socialmente existente.

C

III

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