Programa de Pagos por Servicios Ambientales – Costa Rica

Essas definições, no entanto, devem ser destacadas no contexto da aprovação em 1995 da supramencionada Lei 7575, a Lei Florestal Costarriquenha, a qual categorizou os incentivos florestais com amparo para concessão e incluiu outras duas possibilidades além do PSA. O primeiro deles é, de fato, exatamente esse incentivo e que abrangia mais do que os anteriores certificados concedidos, os CCBs, a segunda categoria abarcava os de cunho fiscal, incluindo isenção aos impostos sobre imóveis, e o terceiro grupo compreendia os incentivos não econômicos, com a proteção aos imóveis submetidos ao regime florestal ou dedicados a atividades florestais (PERALTA, 2014).

A comparação com as legislações de outros países é inevitável e não apenas com as de seus vizinhos centroamericanos, contíguos ou não. A primazia costarriquenha pode ser explicada pela compreensão do impacto positivo dos instrumentos de incentivo à sustentabilidade, econômicos e não econômicos, e sua reunião em uma única legislação a fim de promover clareza jurídica e sua implementação contextualizada e mais eficaz. Essa percepção pode ajudar a entender porque no Brasil a adoção de iniciativas de PSA, por exemplo, tardaram um pouco a mais a aparecer, enquanto outras passaram a ser reconhecidas e adotadas no país. A ausência de dispositivo na Lei Florestal nacional anterior, a Lei 4.771/65, que previsse o pagamento a proprietários ou posseiros que mantivessem ou recuperassem áreas de cobertura vegetal nativa bem como de redução ou isenção de impostos para aqueles que o fizessem motivou a elaboração localizada de instrumentos legais para regulá-los, diminuindo, portanto, seu alcance espacial.

May; Veiga Neto; Pozo (1999) destacam que os mecanismos de incentivo aos atores econômicos implantados devem ser avaliados a fim de servir como motivação à mudança de uso dos recursos naturais visando melhor conservação da biodiversidade e exemplificam com instrumentos da realidade Brasileira como o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços ecológico,

chamado por ele de ICMS ‘verde’ e o estímulo à criação das Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs).

Uma demonstração de que esses instrumentos passam a contar com mais espaço na legislação ambiental Brasileira é apresentada por Costa (2010), que afirma que apesar do PSA ainda não ser reconhecido como um efetivo princípio do Direito Ambiental, ele tem norteado a elaboração de leis como as relativas ao ICMS e ao Programa Bolsa Verde, iniciativas em curso em Minas Gerais. Apesar disso, o autor entende que há uma tendência ao crescimento desses exemplos.

A realidade de degradação ambiental e desflorestamento que motivou a elaboração da lei florestal ‘tica’ não diferia muito da observada nos demais países latinoamericanos e, por isso, deveria ser alterada, segundo Peralta (2014), a partir da detenção dos altos índices de desmatamento existentes no país, do aumento da cobertura florestal e do reconhecimento do valor dos serviços florestais incentivando a cidadania ecológica.

Para alcançar esses objetivos, esse autor afirma que a Lei 7.575/95, estabeleceu cinco modalidades de gestão: conservação de bosques, o reflorestamento, a regeneração natural, os sistemas agroflorestais e o manejo natural. Esse número de opções pretendeu incluir proprietários e posseiros com distintas situações de observância à legislação ambiental, mas sob uma perspectiva inclusivista e recompensatória, o que podemos entender como agenda positiva. Peralta (2014) destaca a importância desse instrumento legal, uma vez que

De maneira que os recursos econômicos utilizados para financiar o PSA são um incentivo para aqueles que podem decidam sobre o uso e a conservação de um ecossistema e optem por proteger os serviços ambientais que ele presta ao longo do tempo. Trata-se de uma medida que visa tanto a prevenção do dano ambiental como a restauração do meio ambiente. (PERALTA, 2014, p. 21)

A implementação das iniciativas de PSA no país, no entanto, dependeu da seleção dos serviços ambientais sobre os quais o governo nacional dedicaria esforços de monitoramento, avaliação e pagamento pela garantia. Essa definição é considerada fundamental para Silveira (2011), para quem é necessário elaborar medidas e indicadores para aferir a oferta de tais serviços, razão pela qual é preciso estabelecer qual(is) será(ão) acompanhados no decorrer de um projeto.

Conforme Peralta (2014), a legislação costarriquenha elencou quatro serviços ambientais providos pelas florestas e que proporcionam uma melhoria direta ao meio ambiente. Segundo ele, o primeiro é a mitigação de gases de efeito estufa por meio da fixação, redução, sequestro, armazenamento e absorção de gás carbônico na atmosfera; o segundo seria a proteção de recursos hídricos para uso urbano, rural ou de hidrelétricas; o terceiro se proporia à conservação da biodiversidade para o uso sustentável, para a pesquisa científica e farmacêutica, e para a proteção dos ecossistemas e formas de vida; e o quarto abarcaria a subsistência da beleza natural para o turismo e para fins científicos.

Em mais uma oportunidade, pode-se observar o quanto o instrumento aprovado pela Assembleia Legislativa da Costa Rica apresentava de inovador e completo à sua época e ainda hoje. A compilação de iniciativas de pagamentos por serviços ambientais, como a promovida por Brasil (2011) especificamente para o bioma Mata Atlântica, somente começa a diferenciar de forma mais clara aqueles categorizados como PSA Carbono, Água e/ou Biodiversidade nos últimos anos. Embora isso não queira dizer que não se definisse anteriormente a que visava cada um dos projetos e programas voltados ao tema, não se pode furtar ao apontamento do pioneirismo de reunir no mesmo documento todas essas possibilidades bem como a referente aos serviços culturais, na terminologia adotada por ONU (2003), ainda hoje não listadas na maioria das publicações como uma categoria especial.

Como apontado anteriormente, não se pode prescindir de instituições aptas a coordenar a implementação de iniciativas de PSA costarriquenho, quais sejam, conforme Peralta (2014), o Fundo Nacional de Financiamento Florestal (Fonafifo), entidade vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, Energia e Telecomunicações (Minaet), o qual está presente em todo o processo de obtenção de financiamento e administração do PSA.

Os resultados alcançados a partir da implementação dos instrumentos de incentivo à sustentabilidade começaram a ser apurados e avaliados no fim dos anos 1990. Sánchez-Azofeifa et al. (2007) constataram que, no período compreendido entre 1997-2000, o impacto da implantação do programa costarriquenho de PSA em comparação com o período anterior de 1986-1997, período precedente ao início de sua implantação, não significou, a princípio, uma diferença tão significativa como se suporia. No período mais recente estudado, o desmatamento

no país foi estimado em 0,03% contra 0,06% do período anterior, mas duas razões poderiam justificar essa ligeira melhoria.

Para os autores que analisaram a iniciativa ‘tica’ nesse interregno, a própria legislação florestal publicado dois anos antes do início das atividades de PSA no país e que também incluía dispositivos com restrição à supressão de vegetação nativa promoveu a diminuição do desmatamento praticado. A outra razão é a prioridade dada à modalidade de conservação da cobertura vegetal nativa em comparação às ações de reflorestamento, o que estimulou, sobretudo, assegurar a continuidade do percentual de floresta “em pé”.

Com a sequência da implementação do PSA-CR, cresceu a experiência nesse tipo de iniciativa, o que explicitou os aspectos negativos e positivos do programa. Franco; Prado (2014) enumeram os principais pontos observados nesses mais de quinze anos, afirmando que

Os pontos positivos são principalmente apontados como sendo: Pagamentos recebidos por serviços ambientais, regulamentação dos títulos de propriedade, capacitação técnica decorrente do programa, organização e fortalecimento dos grupos envolvidos, entre outros. Como pontos negativos, os custos impostos no caso de ser usuário de serviços ambientais, assim como a pressão sobre as terras, se elas são valorizadas; dificuldades em comprovar a titularidade da terra para poder aderir ao programa ou quando reivindicadas por terceiros ou pelo Poder Público, entre outros problemas. (FRANCO; PRADO, 2014, p. 74)

A principal experiência de PSA na América Latina não só transformou a realidade ambiental no país como também se tornou referência para um sem número de gestores que almejem desenvolver algo na área. Peralta (2014), mesmo ponderando que existem críticas e desafios ao programa em curso, especialmente no que tange aos aspectos sociais, destaca que ele está consolidado e trouxe ganhos, como o incremento da cobertura vegetal nativa, que saltou de 21% em 1987 para 52,38% em 2012.

Outras duas iniciativas de sucesso são apresentadas por Franco; Prado (2014). Na América do Norte, o México demonstrou que a amplitude do programa pode ser um desafio superável ao implementar a partir de 2003 seu Programa Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais. Amparado pela Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável, a Comissão Nacional Florestal (Conafor) lançou a iniciativa tendo como público os proprietários, posseiros e

comunidades que possuíssem e garantissem a manutenção da cobertura florestal das bacias hidrográficas prioritárias.

Com recursos advindos de cobranças feitas dos próprios usuários e aportadas no Fundo Florestal Mexicano, e que variavam de 30 a 40 dólares dependendo da fitofisionomia, os pagamentos anuais referentes a contratos com até cinco anos de duração e cujo cumprimento é monitorado pela análise de imagens de satélite e visitas aleatoriamente escolhidas, haviam beneficiado até 2008, segundo Franco; Prado (2014), os responsáveis legais por 1.467.700 hectares em todo o país.

Para aferir os serviços ambientais promovidos pelas áreas incluídas no programa, o Conafor desenvolveu indicadores ambientais, socioeconômicos e culturais, como denotam os autores ao dizer que

As principais variáveis consideradas e cruzadas para definir as áreas prioritárias a serem cobiçadas pelos programas de PSA hídrico são: porcentagem de cobertura florestal, área prioritária para conservação do aquífero superexplorado, zonas de alto risco de desflorestamento, áreas de escassez de água superficial; municípios onde a maioria seja indígena e lugares socioeconomicamente carentes/marginalizados. (Franco; Prado, 2014, p. 73)

Esse arranjo demonstrou, para os dois autores, a preocupação em transformar a realidade de pobreza com a qual conviviam muitos dos habitantes das áreas prioritárias, muitas das quais comunidades tradicionais, compensando-os pelo serviço ambiental prestado por suas propriedades à sociedade.