Programa Seguro-Desemprego

O contexto histórico no qual foi criado o Programa Seguro-Desemprego já foi analisado no capítulo anterior. Com isso, procura-se aqui identificar algumas características deste programa, que possam auxiliar na análise dos dados sobre o seu desempenho.

A primeira característica que se pode apontar diz respeito a seus objetivos. O programa tem o objetivo de exercer ações em três áreas distintas, mas complementares: a

primeira, que dá nome ao programa, se refere ao pagamento de um benefício (seguro- desemprego) que sirva de assistência financeira temporária para trabalhadores que estejam desempregados involuntariamente; a segunda está ligada a um serviço de assistência (intermediação de mão-de-obra) que integre aquelas pessoas que estão procurando emprego com as vagas de trabalho oferecidas pelas empresas; e a terceira, tema deste trabalho, é o oferecimento de iniciativas que visem à qualificação profissional dos trabalhadores. (BALESTRO & MARINHO, 2010: 08)

Percebe-se, então, uma outra característica do Programa Seguro-Desemprego que é agregar políticas passivas (benefício do seguro-desemprego) com políticas ativas (intermediação de mão-de-obra e qualificação profissional) de geração de emprego e renda. Quanto a seu público, as ações de intermediação e de qualificação são universais. Já o benefício do seguro-desemprego só é oferecido para trabalhadores que tenham um mínimo de 6 meses de emprego formal. O valor do benefício é proporcional ao salário que o trabalhador recebia quando empregado e esta assistência pode se estender até o limite de 5 meses. (BALESTRO & MARINHO, 2010: 08-09)

O atendimento no âmbito do Programa Seguro-Desemprego é realizado através de uma grande rede que inclui unidades do Ministério do Trabalho e Emprego, postos do Sistema Nacional de Emprego (SINE) e agências credenciadas da Caixa Econômica Federal. Quando foi realizado o trabalho de Avaliação Externa do Programa Seguro-Desemprego, as 643 unidades do Ministério, os 1.368 postos SINE e as 378 agências credenciadas da Caixa atendiam mais de 14 milhões de trabalhadores por ano. (MARINHO, BALESTRO & WALTER, 2010: 13)

Conforme já mencionado no capítulo anterior, o Programa Seguro-Desemprego é gerido pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), que é responsável pela alocação de recursos provenientes do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e formado por representantes do governo e das classes empresariais e trabalhistas, o que define sua configuração tripartite. Os recursos financeiros do FAT subiram de pouco menos de US$10 bilhões, em 2000, para aproximadamente US$15 bilhões, em 2008 (Relatórios Financeiros Anuais do FAT). Esta grande soma de recursos financeiros colocados à disposição do CODEFAT é um fator fundamental para a legitimidade da governança tripartite que se pretende. Uma vez que, tanto governo, como empresários e trabalhadores participam das decisões sobre a alocação destes recursos, isto serve como um teste indicativo da aceitação da governança tripartite e do diálogo social no Brasil. (BALESTRO & MARINHO, 2010: 09)

Dentro do mesmo período utilizado para analisar a evolução dos recursos disponibilizados pelo FAT, a cobertura do programa também evoluiu. Enquanto, em 2000, ela atingia 64% da força de trabalho nacional, em 2008, ela aumentou para 77% dos trabalhadores formalmente empregados, que correspondem a aproximadamente 50% da força de trabalho nacional (CAGED e MTE). Este crescimento é condizente com a taxa anual de crescimento do número de empregos formais que, entre 2004 e 2007, foi de 6,8% (CAGED e MTE). Estes números também foram acompanhados de um aumento na volatilidade do mercado brasileiro, que subiu de 3,37 para 3,97 (CAGED e MTE). (BALESTRO & MARINHO, 2010: 09-10)

Este aumento na volatilidade é associado a uma legislação trabalhista mais flexível, que permita contratos de trabalho temporários, horas de trabalho flexíveis, meio turno de

trabalho e o encerramento de contratos de trabalho. Fazendo uma ligação com as características das Economias de Mercado Hierárquico, a complementaridade entre baixa qualificação e baixos salários contribui para a manutenção desta volatilidade (SCHENEIDER & KARCHER, 2010). Some-se a isto, a relação que existe entre o pouco interesse dos empresários com relação à qualificação profissional e a consequente falta de preocupação com os problemas de apropriação de profissionais qualificados por outras empresas, assim como a falta de preocupação com a redução dos empregos formais. (BALESTRO & MARINHO, 2010: 10)

A análise das características do Programa Seguro-Desemprego indica que seu ponto mais fraco está no balanço entre os recursos aplicados em políticas passivas e ativas. Em princípio, seria interessante para empresário, trabalhadores e, até mesmo, governo que houvesse um aumento de qualificação da força produtiva nacional. Isto é considerado um elemento crucial para que se tenha melhores salários, maior produtividade e uma melhor performance econômica do país como um todo. Em 2000, foram investidos US$8.820 milhões para o pagamento do seguro-desemprego, contra o investimento total de US$540 milhões em intermediação de mão-de-obra e qualificação profissional (Relatórios Financeiros Anuais do FAT). Já em 2007, investiu-se US$14.407 milhões em políticas passivas, contra pouco mais de US$105 milhões em políticas ativas (Relatórios Financeiros Anuais do FAT). (BALESTRO & MARINHO, 2010: 10-11)

Com relação à proporção de investimentos interna às políticas ativas, também se percebe uma grande falta de balanceamento. Em 2000, foram investidos US$85 milhões em intermediação de mão-de-obra, enquanto para a qualificação profissional o investimento foi de US$455 milhões (Relatórios Financeiros Anuais do FAT). Já em 2007, investiu-se

US$54,5 milhões na intermediação, contra US$50,6 milhões em qualificação (Relatórios Financeiros Anuais do FAT). (BALESTRO & MARINHO, 2010: 11)

Além da limitação de recursos para a qualificação profissional, pode-se verificar que a forma de distribuição destes recursos também não é coordenada de uma maneira coerente com as taxas de emprego relativas a cada setor do mercado de trabalho. Apenas 5,31% dos trabalhadores qualificados pelo governo federal obtiveram esta qualificação nas áreas de comércio e serviços, apesar destas áreas representarem 34,98% dos empregos no mercado. Por outro lado, a área de telemática34, que apresenta uma taxa de emprego de 2,9%, reuniu 11,48% dos trabalhadores que foram qualificados (SIGAE-PNQ e RAIS, 2007). (BALESTRO & MARINHO, 2010: 12)

Para que se destaque o problema que envolve a qualificação profissional como sendo a parte mais deficiente de todas as políticas públicas de emprego, outro aspecto relevante é a expectativa que o público dos cursos de qualificação tem com relação a estas iniciativas, comparadas com suas impressões sobre os resultados obtidos. Neste aspecto: 6,1% dos trabalhadores qualificados esperava, como resultado do curso, um aumento de salário, mas apenas 2,5% afirmou ter obtido este aumento; 44,6% tinha a expectativa de conseguir um emprego melhor na sua área, mas apenas 11% disse ter conseguido; 13, 1% acreditava que iria ter melhores oportunidades, mas apenas 5,5% percebeu essa melhoria; 0,4% esperava conseguir uma promoção, mas apenas 0,1% afirmou ter sido promovido; 2,2% tinha a expectativa de mudar de emprego, mas apenas 1,3% disse que mudou; e finalmente, dos 8,7% que acreditava que a qualificação aprimoraria seus procedimentos de trabalho, 10,5%

34 _{Telemática refere-se a um conjunto de tecnologias de transmissão de dados, que resulta da junção entre} telecomunicações e informática.

perceberam esta melhora (Projeto de Avaliação do Programa Seguro Desemprego). (BALESTRO & MARINHO, 2010: 12)

Pode-se perceber que as expectativas das pessoas que frequentaram cursos de qualificação já eram, inicialmente, baixas, com uma relativa exceção relacionada à expectativa de conseguir um emprego melhor dentro da mesma área em que o trabalhador já estava trabalhando. Além disto, fica claro, quando comparadas com os resultados obtidos, que houve uma frustração destas já baixas expectativas que envolviam uma resposta do mercado de trabalho (envolvendo trocas de emprego, promoções ou melhores salários, empregos ou oportunidades). Sendo verificada a obtenção de um resultado melhor do que a expectativa, apenas com relação às capacidades do próprio trabalhador.