Programas de gestão no setor público brasileiro

No tocante aos esforços do governo brasileiro na busca da melhoria dos serviços públicos prestados aos cidadãos, iniciou-se, a partir da década de 1950, a implantação de programas e ações com esse fim. Como, naquela época, já havia uma grande preocupação com o excesso de burocracia, foi criada, com o advento da publicação do Decreto nº 39.605, de 16 de julho de 1956 (BRASIL, 1956), a Comissão de Simplificação Burocrática, no governo do presidente Juscelino Kubitschek (1956-1961). No entanto, o foco das atenções ainda era o processo e não o resultado. A ideia principal era a extinção do excesso de regulamentos e normatizações.

A primeira tentativa de implementar no Brasil características gerenciais na administração pública brasileira, mesmo que de forma insipiente, ocorreu em 1967, durante o governo do presidente Castelo Branco (1964-1967), por intermédio do Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, que promovia uma radical descentralização da administração pública brasileira. Esse Decreto promoveu a transferência das atividades de produção de bens e serviço para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, bem como a instituição de princípios como a racionalidade administrativa, o planejamento, o orçamento, a descentralização e controle de resultados (BRESSER-PEREIRA, 1996).

Em 1979, foi criado o Ministério Extraordinário para a Desburocratização, pelo governo do presidente João Figueiredo (1979-1985). Com o Programa Nacional Desburocratização (PND), instituído pelo Decreto nº 83.740, de 18 de julho de 1979, Hélio Beltrão, exercendo as funções de Ministro Extraordinário, conseguiu colocar em prática muitas de suas ideias voltadas para a eliminação da burocracia desnecessária. “O PND tinha como propósito eliminar o excesso de burocracia desnecessária que atrasavam ou impediam que os cidadãos fizessem uso dos serviços públicos” (RIBEIRO; PEREIRA; BENEDICT, 2013, p. 5). Foram resultados do Programa Nacional de Desburocratização, além de dezenas de medidas simplificadoras das relações do cidadão com a máquina administrativa, importantes inovações, como o Estatuto da Microempresa e os Juizados de Pequenas Causas (mais tarde transformados nos atuais Juizados Especiais). O Programa Nacional de Desburocratização perdeu ênfase no final da década de 1980, de modo que “as conquistas não foram efetivadas e o programa apresentou avanços descontinuados” (RIBEIRO; PEREIRA; BENEDICT, 2013, p. 5).

Bresser-Pereira, ao assumir, em 1995, a direção do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), propôs que a reforma administrativa fosse incluída entre as reformas constitucionais definidas como prioritárias pelo novo governo, dentre elas a reforma fiscal e da previdência social. A reforma administrativa, encaminhada ao Congresso Nacional em agosto de 1995, caracterizou-se pela tentativa de transformação da administração pública brasileira, passando de burocrática para gerencial.

Conforme Bresser-Pereira (1996), o objetivo geral, com a implantação da reforma administrativa, era fazer com que a administração pública brasileira transitasse de uma

administração burocrática para a gerencial, mudança que não poderia ser feita de um dia para o outro, conforme o próprio autor. Esse modelo de organização ainda está em implantação, tendo sido aplicado de forma desigual em todo setor público brasileiro. A União e muitos estados apresentam fortes traços do gerencialismo em várias de suas unidades organizacionais. Já os municípios, principalmente os de pequeno porte, quase não têm as características da administração pública gerencial, manifestando, ainda, traços do patrimonialismo e da burocracia.

Nos anos 1990, novas medidas de impacto chegaram a ser adotadas, no âmbito de um novo programa de gestão pública, o Programa Federal de Desregulamentação. Entre elas, a simplificação dos procedimentos de embarque e desembarque nos aeroportos, o aperfeiçoamento da emissão de passaportes e a revogação de mais de cem mil decretos superados e desnecessários.

Foram criados outros programas de qualidade a partir de 1990, de modo que o governo federal buscava melhorar as atividades de gestão e de atendimento da sociedade. Em 1990 foi criado o Sub-Programa da Qualidade e Produtividade na Administração Pública, enfatizando a gestão de processos. Em 1996 foi criado um novo programa, orientado para gestão e resultados, denominado Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública (QPAP). Já em 2000, foi a vez da criação do Programa de Qualidade no Serviço Público (PQSP), voltado para a qualidade no atendimento do cidadão. Essas iniciativas não tiveram continuidade porque não geraram mentalidade de mudança.

Em 3 de março de 1998 foi instituído Prêmio Nacional da Gestão Pública (PQGF), pelo governo federal. A finalidade era reconhecer e premiar as organizações públicas que comprovassem alta qualidade do seu sistema de gestão, com elevado desempenho institucional, de modo que cada uma passava por um processo de avaliação da qualidade, tendo como base o Modelo de Excelência em Gestão Pública (BRASIL, 2015a).

No ano de 2005, o governo federal brasileiro lançou o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, o Gespública, direcionado para a gestão por resultados orientada para o cidadão. Desde então, o Gespública passou a disseminar, para as organizações públicas, o

Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEPG)7 e ferramentas de gestão pública, como o Instrumento de Autoavaliação da Gestão Pública8, o Guia “D” Simplificação9, o Instrumento Padrão de Pesquisa de Satisfação (IPPS)10 e a Carta de Serviços ao Cidadão.

Com a publicação do Decreto no 9.094, de 17 de julho de 2017 (BRASIL, 2017a), o Decreto nº 5.378, de 23 de fevereiro de 2005 (BRASIL, 2005) foi revogado e, consequentemente, o Programa Gespública. O Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão informou (BRASIL, 2017b), em sua página eletrônica, que as atribuições e atividades do programa serão executadas pelos recém-criados Conselho Nacional de Desburocratização (novamente) e Plataforma de Cidadania Digital, conforme descrito a seguir.

Além disso, para sanar a sobreposição de programas e acompanhar os diversos esforços de melhoria da gestão pública, o novo normativo revoga o Decreto 5.378/05, que institui o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – Gespública. Os objetivos e instrumentos instituídos pelo programa tinham por finalidade contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos. Porém, com a publicação do Decreto nº 8.936/16, que instituiu a Plataforma de Cidadania Digital, e com a recente criação do Conselho Nacional para a Desburocratização, as ferramentas do Gespública foram aperfeiçoadas.

O governo estabeleceu que a prioridade máxima é a simplificação e transformação digital dos serviços públicos oferecidos ao cidadão e empresas. Este movimento incorpora o aprendizado do Gespública e amplifica o potencial de ganhos para a sociedade, completou [o secretário de Gestão do MP Gleisson] Rubin (BRASIL, 2017b).

Um histórico sobre a evolução dos programas criados no governo brasileiro relacionados à gestão pública, qualidade e desburocratização consta da Figura 1.

7 _{“O Modelo de Excelência da Gestão Pública é a representação do sistema constituído de oito partes integradas}

(critérios) e interatuantes que orientam a adoção de práticas de excelência em gestão com a finalidade de levar as organizações públicas brasileiras a padrões elevados de desempenho e qualidade em gestão” (BRASIL, 2015b, p. 5).

8

“O Instrumento para Avaliação da Gestão Pública (IAGP) reúne um conjunto de orientações e de parâmetros para avaliar e melhorar a gestão, e tem por referências o Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) e os conceitos e fundamentos preconizados pelo Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização” (BRASIL, 2009c).

9

“O Guia “d” Simplificação Administrativa foi elaborado para auxiliar qualquer organização pública interessada em simplificar seus processos e normas, eliminando exigências de rotinas que geram fluxos desconexos na tramitação de documentos que não agregam valor ao serviço prestado pela organização e, por consequência, pelo Estado” (BRASIL, 2019b).

10

IPPS é um questionário de pesquisa de opinião padronizado que investiga o nível de satisfação dos usuários de um serviço público, e foi desenvolvido para se adequar a qualquer organização pública.

Figura 1 - Programas de gestão pública no governo brasileiro.

Fonte: Gespública (BRASIL, 2008b, p. 7).