5.1 O investimento público
O gasto público é algo que está diretamente atrelado ao crescimento econômico quando associado a investimentos em infraestrutura. No entanto, o governo possui diversos gastos, os gastos obrigatórios, os vinculados e os outros gastos.
Dentre os gastos de um governo, alguns chamam a atenção. Dentro dos gastos obrigatórios, a área que mais consome o orçamento público é a previdência social chegando a 8,4% do PIB em 2018, de um total de 18,6% do PIB consumidos por despesas primárias que incluem além dos despesas obrigatórias, também as discricionárias que representavam naquele ano apenas 0,9% do PIB de acordo com Brasil (2017).
No âmbito dos gastos vinculados, temos os investimentos em saúde e educação que consomem uma fatia considerável do orçamento público. Por fim, temos os outros gastos, onde entram os investimentos públicos em infraestrutura. Esse investimento é capaz de trazer rápido resultado na geração de emprego e renda e, portanto, deve ser estimulado.
De acordo com Frischtak, “O investimento em infraestrutura por períodos relativamente longos é condição necessária tanto ao crescimento econômico como para ganhos sustentados de competitividade” (Frischtak, 2008). O autor ainda afirma que o investimento tem a função de prover bens públicos para promover investimento privado, ao mesmo tempo em que corresponde ao interesse público.
Para se ver como se dá o processo pode-se supor, de forma simplificada, que é necessária a reforma e a duplicação de uma rodovia. Para que este projeto seja executado é necessário investimento, que se dá por parte do Estado, ou do Estado e da concessionária ganhadora do leilão. Com os recursos, a concessionária terá que contratar inúmeros empregados para reformar e duplicar a rodovia, estes trabalhadores receberão um salário e com seus salários comprarão comida, roupas e o que acharem necessário, injetando novamente o dinheiro na economia e contribuindo para o crescimento do PIB. Com isso é possível notar também o fortalecimento da indústria
atrelada ao negócio, no caso em questão, a reforma e duplicação de uma rodovia. Para se executar o serviço, a empresa precisará de maquinário, concreto, madeira e a estrutura metálica do projeto. Todos estes fornecedores precisam de funcionários para produzir seu produto, que por sua vez também receberão um salário e também gastarão ao menos parte dele, injetando-o novamente na economia.
Ao se pensar no papel do Estado no investimento em infraestrutura nota-se o papel decisivo uma vez que “Arranjos regulatórios, crédito de longo prazo complexo, recursos humanos especializados, longo prazo de instalação e maturação exigem alta capacidade de coordenação e gestão pública de infraestrutura”. (WERNER, Deborah; BRANDÃO, Carlos, 2019). Ao analisarmos os programas a seguir veremos a atuação do Estado tanto como promotor e maior investidor em empreendimentos públicos, como também viabilizador das ações do setor privado.
5.2 O Programa Estratégico de Desenvolvimento (1968-1970)
Antes de se adentrar no 1º Plano Nacional de Desenvolvimento (1972-1974), é necessário tratar sobre o Programa Estratégico de Diretrizes (PED). O PED surgiu, como nos aponta Do Lago (1989) após a equipe econômica que ascendeu junto ao regime militar diagnosticar a inflação como problema básico da economia. De acordo com os responsáveis pela economia – Roberto Campos e Octavio Bulhões – a economia estava estagnada justamente devido às altas taxas de inflação que causavam incertezas e distorções. A causa desse problema básico da economia teria sido, portanto, uma expansão monetária excessiva. Buscando sanar o problema e dar legitimidade ao regime, o novo governo do presidente Costa e Silva (1967-1969) nomeou para o Ministério da Fazenda, Delfim Netto que usou uma estratégia parecida com a do governo anterior, buscou: aumentar a oferta de emprego e o crescimento econômico através de investimentos em setores diversificados, diminuir o papel do setor público, incentivar o crescimento do setor privado e incentivou a expansão do comércio exterior.
Ainda seguindo Do Lago (1989), nas definições das diretrizes da política econômica ainda se destacava a aceleração do crescimento econômico e a contenção da inflação. Para isso o autor diz que foram necessárias duas fases. Na primeira fase, a
aceleração do ritmo de desenvolvimento se daria através da própria capacidade existente, utilizando-a de maneira mais otimizada. Posteriormente haveria uma intensificação dos investimentos em setores prioritários que ajudaria na expansão da quantidade e melhoria da qualidade dos fatores de produção. A segunda fase consistiria na manutenção do crescimento em 6% ou mais, para isso diz ele que: “seria necessário elevar a taxa de investimento para níveis próximos a 20% do produto" (BRASIL. Ministério do Planejamento, 1967 citados por DO LAGO, 1989, p.236). O aumento do investimento seria focado: na infraestrutura, siderurgia, mineração, habitação, saúde, educação e agricultura. O aumento da taxa de investimento deveria estar aliado a uma estratégia de contenção da inflação, uma vez que o objetivo “era expandir o nível de atividade e, simultaneamente, atingir a relativa estabilidade de preços” (BRASIL. Ministério do Planejamento, 1967 citados por DO LAGO,1989, p. 236).
O PED foi, portanto, um programa do governo do Marechal Costa e Silva que enfatizou as metas setoriais do Plano Decenal do governo anterior, do General Castello Branco (1964-1967). O PED, de acordo com a Empresa Brasil de Comunicação (2004), não era hostil a investimentos estrangeiros no setor produtivo brasileiro, mas defendia a participação estatal na economia. Desta forma, a consolidação do capital estrangeiro em áreas consideradas estratégicas para o desenvolvimento não ocorreria.
Dessa maneira, o PED proporcionou o crescimento econômico de 6% através do aumento da taxa de investimento, elevando-a a um patamar de 20% do PIB, como dito previamente. Esse aumento se deu através dos investimentos públicos, mas também através de investimentos estrangeiros desde que esses não se consolidassem nos setores estratégicos, citados anteriormente.
5.3 I Plano Nacional de Desenvolvimento (1972-1974)
Com o afastamento da vida pública do então presidente Costa e Silva (1967-1969) em setembro de 1969, a pergunta sobre o que aconteceria com a política econômica levada a cabo pelo Ministro da Fazenda Delfim Netto veio à tona. Médici manteve Delfim Netto no Ministério da Fazenda, o que indicou que a política econômica do governo anterior seria mantida. Médici buscava, portanto, de acordo com Skidmore (1988), um
crescimento de 8-9% do PIB; uma inflação controlada abaixo de 20%; e um acréscimo de US$ 100 milhões às reservas estrangeiras.
As metas estabelecidas pelo Ministro Delfim Netto foram alcançadas, sendo estas, parte do I PND. O I PND foi um programa de desenvolvimento planejado e estruturado que foi instituído através da Lei 5.727 de 1971, durante o Governo de Emílio Garrastazu Médici (1969-1974), este seguiu o PED de julho de 1967. Tanto o I PND, quanto o PED (1968-1970), foram planos conduzidos pelos Ministros Delfim Neto e Hélio Beltrão, do Ministério da Fazenda e do Ministério do Planejamento, respectivamente. O I PND tinha como objetivo preparar a infraestrutura brasileira para o desenvolvimento que viria nas décadas seguintes, especialmente nos setores de transportes e telecomunicações. Além disso, o I PND também buscava alcançar metas significativas, com crescimento de 8% a 9%, inflação abaixo de 20% ao ano – apesar do grande investimento público feito – e o aumento das reservas cambiais. Para realizar tal feito o I PND se valeu das empresas públicas, bancos públicos e outras instituições públicas. O I PND foi, portanto, um momento de alta intervenção estatal na economia e deixou de legado grandes obras, como: a usina hidrelétrica de Itaipu, a rodovia Transamazônica e a Ponte Rio-Niterói. Da Silveira e Rathmann (2007) definem o I PND, como:
“um grupo de estratégias definidas, que mais do que solucionar provisoriamente os problemas, buscaram superar em longo prazo os principais entraves da economia brasileira. Entre seus principais objetivos se destacavam: a) atingir o crescimento econômico, associado ao aumento dos investimentos em setores diversificados; b) buscar o crescimento da participação do setor privado na economia nacional; c) ampliar a fatia do Brasil no montante do comércio exterior e; d) alcançar, por meio de uma estratégia definida, a ampliação do número de empregos e de benefícios sociais”. (DA SILVEIRA; RATHMANN, 2007).
O período coadunou com o “Milagre Econômico Brasileiro”, que foi um momento de grande prosperidade no país. No entanto, é comum se dizer que “em economia, não existem milagres” e com isso Singer afirmou que o período do milagre econômico “...teve por causa básica uma política liberal de crédito que encontrou uma economia, após vários anos de recessões, com baixa utilização de capacidade produtiva, taxas relativamente altas de desemprego e custo reduzido de mão-de-obra de pouca
qualificação". (Singer, 1972, p.62). Com isso o autor explica que o crescimento acelerado do período do “milagre econômico”, nada teve de milagre e sim uma política econômica planejada, aliada à problemas relacionados à produção que deveriam ser solucionados. Os anos de recessão citados pelo autor, levaram a subutilização da capacidade produtiva, ou seja, tínhamos uma capacidade produtiva ociosa. Essa ociosidade, mantinha o custo da mão-de-obra de baixa qualificação, baixo. Isto é dizer, o Governo resolveu tentar aumentar os investimentos privados em diversos setores, entre eles, o da infraestrutura para gerar renda, emprego e incentivar o consumo. A tentativa se deu “através de políticas monetária, creditícia e fiscal mais “flexíveis”, que se tornariam nos anos seguintes gradualmente expansionistas” (DO LAGO, 1989, p.237). A flexibilização das políticas citadas, faria com que o país pudesse crescer economicamente, algo que era de grande interesse econômico e político do regime militar, até mesmo para que este pudesse prosperar. Este movimento agradou os empresários nacionais o que deu base para que o regime se mantivesse.
O “milagre econômico” tratado anteriormente é um fenômeno controverso, pois apesar do crescimento inédito da economia brasileira, tal fenômeno aumentou a concentração de renda.
De qualquer forma, as metas propostas pelo Ministro Delfim Netto foram alcançadas junto ao I PND. De acordo com o Banco Mundial, entre 1968 e 1974 o PIB cresceu em média 10,9% ao ano5, enquanto de acordo com Skidmore (1988) a inflação média foi de 15,7% ao ano, enquanto as reservas “subiram de US$656 milhões em 1969 para US$6,417 bilhões em 1973". A evolução do PIB pode ser observada na figura 2, abaixo:
FIGURA 2- TAXA DE VARIAÇÃO DO PIB BRASILEIRO ANUAL (1968-1974).
Fonte: Banco (2020).
Ainda segundo Skidmore (1988), o setor que mais contribuiu para a performance econômica foi o setor industrial, sendo a produção de veículos motorizados o maior responsável. Isso ocorreu graças à política econômica pós-golpe que facilitou o crédito, como dito anteriormente. Além disso o artigo ressalta que a performance do setor público também impressionou e que, ainda assim a gestão financeira do setor público não era inflacionária, pois “o governo vendia bastantes títulos para financiar seu déficit”. (SKIDMORE, 1988, p. 224) O autor resume que a performance do setor público se deu com a: “capacidade para aumentar significativamente a arrecadação de tributos. O maior aumento em 1969 verificou-se na arrecadação do imposto de renda, que subiu 60 por cento em termos reais”. (SKIDMORE, 1988).
Algo que começou a gerar preocupação na época e hoje também é algo que gera preocupação a alguns economistas, foi a dívida externa que começou a crescer. De acordo com dados do Banco Mundial observados na figura 3; a dívida externa brasileira crescia em ritmo acelerado, porém Skidmore (1988) afirma que Delfim Netto
“minimizou as preocupações, argumentando com o rápido aumento das exportações e as reservas cambiais, que em fins de 1973 estavam em US$6,4
1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974
Brasil PIB (anual %) 11.43 9.73 8.77 11.29 12.05 13.98 9.04
0.00 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00 12.00 14.00 16.00