PROGRAMAS, PROJETOS E DIRETRIZES POLÍTICAS DOS PLANOS NACIONAIS DE

O MTur produziu quatro Planos Nacionais de Turismo, o primeiro abarcou o período de 2003 a 2007; o segundo entre 2007 a 2010, ampliando a atuação anterior governamental; os anos de 2011 e 2012 não tiveram planos nacionais estabelecidos, apenas documentos de referência para as ações públicas; o terceiro Plano foi lançado para 2013 a 2016; e, por fim, o quarto Plano com período de 2018 a 2022.

Contemplam-se nesta pesquisa apenas os três primeiros planos nacionais, em virtude das informações que se encontravam disponíveis. Além disso, o momento da análise dos dados, cujo horizonte só permitiu analisar até 2016, uma vez que a coleta dos dados secundários foi realizada no ano de 2017, pois, após a entrada do governo do Presidente Michel Temer, modificaram-se os bancos de dados, prejudicando a coleta posterior a essa data.

As áreas estratégicas definidas no primeiro Plano de 2003 a 2007 foram sete (ver tabela 13), assim sendo, busca-se alinhar os programas de investimento e seus projetos às referidas áreas de atuação das políticas nacionais. Nessa incursão, os dados e as informações foram produzidos com os recursos liquidados, tendo em vista que a maior parte dos recursos utilizados no mesmo ano fiscal são ações de manutenção de comunicação e marketing. Na

tabela 13, encontra-se a relação das áreas estratégias do PNT (2003 – 2007) e o volume de recursos destinados.

Tabela 13: Orçamento do MTur por área de atuação do PNT- 2003 - 2007

Áreas do PNT 2003-2007 Total %

Infraestrutura 1.749.996.292,00 64,5

Promoção e Apoio à Comercialização 570.354.224,00 21,0

Gestão das Relações Institucionais 195.725.870,00 7,2

Estruturação e Diversificação da Oferta 35.974.454,00 1,3

Qualidade do Produto 29.823.359,00 1,1

Fomento 22.207.553,00 0,8

Informações Turísticas 17.555.048,00 0,6

Servidores (auxílios e previdência) e Operações Jurídicas e

Especiais 71.993.462,00 2,7

Não informado (não há informação) 18.048.784,00 0,7

Total 2.711.679.046,00 100

Fonte: Elaboração de Todesco e Silva (2017) baseado nos relatórios de execução orçamentária (valores em R$). Nos anos em destaque (2003 – 2007), foram cerca de 100 projetos57 de ações submetidas ao orçamento dos programas do MTur. Todos os projetos foram analisados e agrupados por área de atuação para poder identificar áreas que tiveram maior orçamento. As tabelas desta seção receberam o mesmo tratamento, já que se pretende tratar das diretrizes políticas e do orçamento.

De acordo com a tabela 13, 64% dos recursos foram destinados à infraestrutura, logo em seguida, vem a promoção e o apoio à comercialização com 21% dos recursos, e por fim área de relações institucionais 7,2%. As demais áreas ficaram com pequenos percentuais. Ressalta-se que as áreas como qualidade do produto, estruturação e diversificação do produto, fomento e informações turísticas têm volume de recursos menor do que o gasto com os servidores e operações judiciais.

No panorama do primeiro Plano Nacional de Turismo, fica evidente a atuação da infraestrutura, em que o volume de R$ 1,7 bilhão foi destinado para obras das mais variadas classificações e localidades por todo Brasil. Acredita-se que a maior parte desse escopo do programa de infraestrutura esteja alojada nas emendas parlamentares, pois é um (a) programa/área de atuação que acomoda muitos interesses políticos partidários, pois se configura investimento, setor do orçamento o qual os parlamentares têm acesso.

Para o segundo Plano Nacional, houve algumas mudanças, a primeira foi a elevação do Programa de Regionalização do Turismo (PRT) para macroprograma, ou seja,

57 _{Entende-se os projetos como ações menores e pontuais, dentro dos programas para atingir objetivos}

passou a ser uma ação estratégica. Segundo Silva (2015) e Nóbrega (2012), o PRT é a ligação das diretrizes estratégicas de planejamento para ações nas regiões turísticas, bem como é o programa responsável para disseminar valores de cooperação, integração e valorização social. Outra alteração foi o programa de logística de transporte, uma tentativa de atividades interministeriais com o Ministério do Transporte. O resultado da análise do segundo plano está na Tabela 14, a seguir.

Tabela 14: Orçamento do MTur por área de atuação do PNT - 2007 – 2010

Áreas do PNT 2007-2010 Total %

Infraestrutura Pública 5.807.429.439,00 64,5

Promoção e Apoio à Comercialização 1.663.152.407,00 18,5

Gestão e Planejamento 1.267.254.445,00 14,1

Qualificação dos Equipamentos e Serviços Turísticos 60.460.495,00 0,7

Fomento à Iniciativa Privada 57.002.069,00 0,6

Informações e Estudos Turísticos 41.409.582,00 0,5

Regionalização do Turismo 9.361.732,00 0,1

Logística de Transportes 886.937,00 0,01

Servidores (auxílios e previdência) e Operações Jurídicas e Especiais 88.913.132,00 1,0

Não Informado 2.700.000,00 0,03

Total 8.998.570.238,00 100,0

Fonte: Elaboração de Todesco e Silva (2017) baseado nos relatórios de execução orçamentária (valores em R$). No segundo Plano Nacional de Turismo, verificou-se 72 projetos de ações submetidos aos programas do MTur e, de acordo com a tabela anterior, a infraestrutura continua sendo a principal diretriz atendida pelo orçamento público (64%), comparado ao período anterior, registrou um aumento de mais de R$ 4 bilhões. Em segundo lugar, a promoção e apoio à comercialização que aumentou cerca de três vezes em relação ao plano anterior, chegando a alcançar R$ 1,6 bilhão. Em terceiro lugar, destaca-se a área de Gestão e Planejamento, nessa área, identificou-se que o maior gasto foi com o Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR), no âmbito nacional, na ordem de R$ 600 milhões.

As novas áreas de atuação no PNT, ―regionalização do turismo‖ e ―logística de transportes‖, tiveram uma soma de cerca de R$ 10 milhões, um quantitativo insignificante levando em consideração que apenas a área de Servidores (auxílios e previdência) e Operações Jurídicas e Especiais englobou sozinha aproximadamente R$ 88 milhões. Esse dado demonstra que o PRT não é relevante do ponto de vista orçamentário para a política de turismo, pois a quantidade de recursos é pífia mesmo sendo estratégico para implementação da política nacional.

O argumento que se pode tecer, nesse momento, é possível justificar a falta de recursos no primeiro PNT, pois o PRT58 não havia sido contemplado como área de investimento. Porém, na análise do segundo PNT, no qual há uma presença significativa do programa nas suas diretrizes de gestão e de objetivos para o turismo, não se vê uma justificativa plausível para o baixo nível de investimento de recursos públicos no programa. Além disso, promover uma base de gestão e organização do turismo é prioridade quando se escolhe trabalhar com o turismo como área de desenvolvimento econômico (Gupta et al., 2016).

Em virtude de não haver um novo plano nos anos de 2011 e 201259, a análise dessa fração do tempo foi feita com base nas diretrizes do último Plano Nacional referente a 2013 – 2016. Em grande medida, por compreender que é possível alinhar os gastos executados com essas diretrizes e também por não ter, nesse período de tempo, uma posição oficial sobre como seria conduzido à política de turismo. Sendo assim, procedeu-se dessa forma para construir a tabela 15 sobre o orçamento baseando nas diretrizes do plano 2013- 2016.

Tabela 15: Orçamento do MTur por Área de Atuação - 2011 – 2016 .

Áreas do PNT 2013-2016 2011-2014 2015-2016

Total % Total %

Estruturar os Destinos 4.190.219.649,00 75,1 15.620.702,00 3,7 Promover os produtos turísticos 763.324.296,00 13,7 157.919.484,00 37,8 Servidores (auxílios e previdência) e operações

jurídicas e Especiais 443.595.239,00 8,0 242.905.453,00 58,2 Fortalecer a gestão descentralizada, as parcerias e a

participação social 92.038.857,00 1,7 0 0

Fomentar, regular e qualificar os serviços turísticos 75.191.324,00 1,3 1.080.006,00 0,3

Conhecer o Turista, mercado e território 10.703.606,00 0,2 0 0

Estimular o desenvolvimento sustentável da

atividade turística 2.355.745,00 0,04 92.028,00 0

Promover a melhoria de ambiente jurídico favorável 0 0 0 0

TOTAL 5.577.428.716,00 100 417.617.673,00 100

Fonte: Elaboração de Todesco e Silva (2017) baseado nos relatórios de execução orçamentária (valores em R$). Ressalta-se que a divisão temporal feita na Tabela15 foi no intuito de respeitar os intervalos de tempo de quatro anos, alinhado também ao mandato presidencial. No período de tempo entre 2011 e 2014, o programa mais evidente foi o ―Estruturar os Destinos‖ (75%), com a maior parte dos recursos destinados a projetos intitulados ―Apoio a infraestrutura turística‖. Em segundo lugar, tem-se o ―Promover os produtos turísticos‖ (13%), com campanha nacional e no mercado europeu. Em terceiro lugar, destacam-se os gastos com

58

Programa de Regionalização do Turismo – PRT, lançado em 2004 em plena vigência do primeiro PNT.

59 _{Houve apenas documentos referenciais sobre as diretrizes políticas, que funcionaram nesses anos, mas não}

servidores do Ministério (8%) que ultrapassa em mais de quatro vezes o que se gastou com o Programa ―Fortalecer a gestão descentralizada, as parcerias e a participação social‖. Os demais programas não alcançam nem 5% do investimento total.

Os anos de 2015 e 2016 foram anos atípicos devido à instabilidade política que os cercou, pelo processo de impeachment da presidenta Dilma Rousseff e a posse do vice- presidente, Michel Temer. Essa mudança de chefe de Estado e a diminuição do orçamento coadunam com a conjuntura de corte de gastos para conter a elevação das despesas públicas. Entretanto, é uma oportunidade para averiguar as prioridades do MTur frente a um cenário de recessão.

Nesse período de 2015-2016, há uma inversão de prioridades de todos os programas, em que o primeiro a ser financiado são: os custos com os Servidores (58%); logo após o programa de apoio a Promoção dos Produtos Turísticos (37%); em terceiro lugar, a área de Estruturar os Destinos (3,7%).

De modo geral, ficou evidente que a área de atuação com destaque do MTur é a infraestrutura, relacionada com obras e ações espalhadas, pulverizadas, por todo o território nacional. Reforçando a ideia de que em turismo a infraestrutura para essa atividade pode ser concebida como qualquer obra, podendo ser praças, ruas, pavimentação, pórticos turísticos, dentre outras(Mazón, 2014; Silva & Fonseca, 2017). Na infraestrutura, é importante ressaltar que o projeto que mais se repetiu foi o ―apoio a infraestrutura turística‖. Nesse ponto, concorda-se com Abreu & Câmara(2015), quando elucidam que obras de infraestruturas têm grande relevância simbólica, pois constroem uma imagem positiva do governo. Além disso, podem contribuir para manter as bases eleitorais sobre o comando do governo, virando principalmente moeda de troca para apoio político.

Outro ponto de destaque da atuação do MTur, são os programas de marketing e promoção do turismo no mercado externo e interno. As ações aparecem nos orçamentos como segunda área de atuação. Desde 2003 até 2016, foram destinados projetos de promoção para todas as regiões do país, não se deixou de investir em promoção mesmo no ambiente de crise, ou seja, parece que marketing é função primeira do orçamento do MTur.

As áreas de atuação relacionadas à pesquisa, produção de informação, gestão das políticas, regionalização do turismo, não alcançam o financiamento público significativo e tornam-se área da política pública com escassos investimentos e com ações muito abaixo do esperado. Esse cenário revela que o modelo de gestão do turismo, com seus princípios de participação, democracia e cooperação, não teve espaço expressivo no orçamento nesses últimos anos.

Se a diretriz é um caminho pensado para chegar ao fim pretendido, os recursos são a força necessária para materializar o intento da política. Sem a presença e a interação entre diretriz e o financiamento da ação, a política de turismo figura como uma diretriz vazia e sem conteúdo material para sua existência.

Outra questão apresentada nos quadros de dados desta seção que chamou atenção, ao analisar as diretrizes políticas e o orçamento liquidado, foi o volume de recursos destinados ao custeio dos servidores do MTur, que, junto com os auxílios e previdência, ultrapassam os programas estratégicos dos planos nacionais, fortalecendo a afirmativa de que tais planos não alcançaram os objetivos, pois não há financiamento de fato, só infraestrutura, promoção e marketing.

O panorama desses dados possibilita também um ambiente de reflexão sobre a área da infraestrutura, pois os recursos destinados para esse fim conformam-se unicamente como investimento, compreendendo uma área propícia para a alocação das emendas parlamentares e, consequentemente, houve uma superposição dos interesses individuais nesse setor. Para evidenciar esse ponto em específico, na próxima seção do trabalho, serão apresentados alguns dados exclusivamente sobre orçamento das emendas.

4.4 BREVE CONSIDERAÇÕES SOBRE A REPERCUSSÃO DAS EMENDAS