CAPÍTULO 1. AS POSSIBILIDADES DE UMA REFORMA AGRÁRIA E A
1.4 Projetos de Assentamento criados: infraestruturas e questão ambiental
Após a apresentação dos vários dispositivos legais que pautaram pela possibilidade de se implantar uma política que viabilizasse a reforma agrária e sua relação com a análise da conjuntura sociopolítica de cada período, faz-se importante apresentar o entendimento do INCRA, enquanto órgão responsável pela criação dos assentamentos rurais, quanto à caracterização da reforma agrária. Para o mesmo, trata-se do conjunto de medidas para distribuir terras através de modificações no regime de posse e uso dessas, com vista a atender aos princípios de justiça social, desenvolvimento rural sustentável e aumento da produção (INCRA, 2016b)26. Assim, em acordo com o órgão, o que se tem buscado é a implantação de um modelo de assentamento rural baseado nesses princípios.
Dessa forma, após dois Planos Nacionais de Reforma Agrária, 9.295 Projetos de Assentamentos no Brasil foram criados pelo INCRA, desde a implantação do 1º PNRA até o final de 2014 (DATALUTA, 2015), como apresentado na Figura 1.
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INCRA. Reforma Agrária. 2016b. Disponível em: http://www.incra.gov.br/reforma_agraria. Acesso em: maio de 2016.
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Figura 1. Assentamentos criados no Brasil, por ano (1985-2014). Fonte: Banco de Dados da Luta pela Terra - DATALUTA, 2015.
Assim, além da importância quantitativa dos assentamentos criados, é significativa uma abordagem qualitativa desses espaços rurais, na tentativa de compreender como se dão os processos sociais após a conquista da terra. Na definição do INCRA, o assentamento rural é o conjunto de unidades agrícolas independentes criadas a partir de um imóvel rural pertencente a um único proprietário, sendo cada unidade denominada de lote, parcela ou gleba. Para o funcionamento básico do assentamento, os beneficiários de cada lote assumem o compromisso de morar e o direito de explorá-lo para seu sustento e, como apoio ao desenvolvimento das famílias beneficiárias, essas passam a contar com possibilidades de acesso a crédito, assistência técnica e infraestrutura básica (INCRA, 2016c)27.
Nesse sentido, as infraestruturas básicas necessárias ao desenvolvimento sustentável dos assentamentos são aquelas de prioridades iniciais: o apoio à construção de moradias, criação de estradas, instalação de redes de eletrificação rural e implantação de sistemas de abastecimento de água. Tais obras são executadas via licitações públicas, convênios estaduais ou municipais (INCRA, 2016 d)28. Quanto a isso, Bergamasso e Ferrante (2005) avaliaram que pouco se tem avançado no desenvolvimento dos projetos de assentamentos em efetivas parcerias com o poder público municipal, o qual, em grande parte, não tem priorizado as áreas onde foram criados tais projetos, sendo que, em muitos casos, ainda não estão sequer inseridas na agenda de desenvolvimento local.
27 INCRA. Assentamentos. 2016c. Disponível em: http://www.incra.gov.br/assentamento. Acesso em:
maio de 2016.
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INCRA. Infraestrutura. 2016d. Disponível em: http://www.incra.gov.br/infraestrutura_assentamentos. Acesso em: maio de 2016.
19 Leite et al. (2004) entende que as condições de infraestrutura dos Projetos de Assentamento são as relações diretas entre o Estado e os beneficiados que merecem ser destacadas, principalmente quanto à dependência dos assentamentos em relação ao compromisso de viabilizá-los por parte do Estado. Pois as condições de infraestruturas básicas, quando não atendidas, podem se tornar obstáculos à viabilização dos projetos e a uma possível melhoria nas condições de vida dos assentados (idem, 2004). Nesse
sentido, em análise sobre a obra “Os impactos dos assentamentos: um estudo sobre o meio rural brasileiro”29
, especificamente no que tange às condições de infraestruturas, como o acesso a crédito de instalação e habitação, saneamento básico e acesso à água, os resultados mostraram uma situação bastante deficiente que, segundo os autores, acompanham o padrão de precarização do meio rural brasileiro, principalmente em áreas onde há a prevalência de agricultores familiares.
Nesse contexto, Sparovek (2003), no livro A qualidade dos Assentamentos da reforma agrária30, aponta para a necessidade de um aprimoramento dos critérios de seleção dos espaços destinados à criação dos assentamentos, pois apresentam fatores regionais, como áreas de menor possibilidade de desenvolvimento e representatividade da agricultura familiar, que têm inviabilizado ou dificultado a implementação de infraestruturas e ofertas de serviços básicos e a criação de canais de comercialização da produção. Assim, também se faz necessário o aprimoramento das ferramentas locais de diagnóstico em campo sobre a aptidão agrícola dessas áreas, para que sejam mais sensíveis à identificação das reais condições do meio físico regional e que possam restringir ou fomentar o desenvolvimento dos assentamentos rurais.
Dentre as categorias relacionadas à qualidade dos assentamentos analisados por Sparovek (2003), também foi apresentado o índice de qualidade do meio ambiente (IQA), que avaliou, principalmente, o estado de conservação das Áreas de Preservação Permanente (APPs) e Reservas Legais (RLs), por serem considerados de interesse
29O livro em questão foi originado a partir da pesquisa denominada “Os impactos regionais da reforma
agrária: um estudo sobre áreas selecionadas”, realizada entre janeiro de 2000 e dezembro de 2001, por
solicitação do NEAD-Núcleo de Estudos Agrários e Desenvolvimento Rural do MDA-Ministério do Desenvolvimento Agrário. Em análise em áreas de assentamentos do Sudeste de Pará, Entorno do Distrito Federal, Sertão do Ceará, Zona canavieira do nordeste, Sul da Bahia e Oeste de Santa Catarina (LEITE et al., 2004).
30 A pesquisa coordenada por Sparovek apresentou como objetivos principais fazer uma avaliação
qualitativa dos Projetos de Assentamento de todas as regiões do Brasil e definir índices que permitisse gerar um panorama geral para comparação da qualidade dos assentamentos. Para isso foi adotada a utilização de índices que contemplaram a eficácia da reorganização fundiária, qualidade de vida, articulação organizacional fundiária, preservação ambiental e ação operacional. A coleta de dados de campo ocorreu entre julho de 2002 e setembro de 2002, tendo sido feitas, ao todo 14.414 entrevistas. (SPAROVEC, 2003).
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prioritário na conservação dos recursos naturais, principalmente dos cursos d’água.
Dentre outros fatores que compuseram o IQA dos assentamentos, foram citados a existência de atividades ilegais (extração de madeira), degradação ambiental (erosão do solo) e ausência de ações de melhoria ambiental (recuperação das matas ciliares e reflorestamento, quando necessário).
Assim sendo, os fatores isolados que mais contribuíram para que o índice assumisse valores relativamente baixos ou desfavoráveis em termos absolutos foram: a conservação das APPs e RLs, somada à falta de ações de melhoria e recuperação ambiental em tais áreas. Quanto a isso, os estudos em abrangência nacional apontaram que a insuficiência de créditos direcionados especificamente à recuperação das matas ciliares, reflorestamento e à viabilização de implantação de sistemas agrícolas com manejo mais sustentável, tem dificultado as ações de recuperação ambiental nos projetos de assentamentos. Além disso, acrescenta que os recursos e linhas de créditos existentes têm se restringindo a incentivos destinados à produção e comercialização agrícola e infraestruturas básicas (SPAROVEK, op.cit.).
Aqui se concorda com Martins (2005) ao apresentar que os temas relacionados ao meio ambiente sempre estiveram em segundo plano nas discussões sobre a reforma agrária no país e, desse modo, a pesquisa A qualidade dos assentamentos da reforma agrária brasileira é digna de reconhecimento por ter a temática em questão dentre os objetos de estudo. Além disso, por relacionar a dimensão ambiental pertinente ao
contexto dos projetos de assentamentos rurais, que foi “sem dúvida um avanço nos conhecimentos sobre a reforma agrária no Brasil” (idem, 2005 p. 185). No entanto,
dadas as limitações metodológicas da pesquisa organizada por Sparovek, as causas das situações apresentadas referentes às interações dos projetos de assentamentos com as APPs e RLs não foram especificamente explicadas (idem, 2005).
Segundo Sparovek (2003), o processo de reforma agrária tem sido realizado sob um passivo ambiental considerável e o atribui a duas possibilidades: a) ele já existia nas áreas onde foram criados os assentamentos; ou b) as áreas desapropriadas precisariam ser desmatadas para que os sistemas de produção fossem implantados após a criação dos assentamentos. Vale ressaltar que a metodologia utilizada por Sparovek não permitiu uma avaliação das APPs e RLs no período de criação dos assentamentos, ou seja, não foi feita a análise das áreas antes da criação dos assentamentos rurais. Portanto, entende- se que, devido à lacuna observada, atribuir a responsabilidade pelas causas do passivo
21 ambiental aos verdadeiros responsáveis necessitaria de uma análise mais aprofundada sobre as duas possíveis causas levantadas pelo autor.
No entanto, em relação ao passivo ambiental, independente da identificação das possíveis causas, Sparovek (2003) verificou que a ausência de ações direcionadas à sua solução fora definida recentemente, bem como a necessidade do Projeto de Desenvolvimento do Assentamento e a obrigatoriedade do licenciamento ambiental para criação dos Projetos de Assentamento.
Em análise ao “Relatório de gestão do exercício de 2010”, da Superintendência Regional 06 do INCRA em Minas Gerais (SR06), publicado em 2011, considerando-se o número de servidores efetivos, a Divisão de Desenvolvimento dos Projetos de Assentamento priorizou as ações de licenciamento ambiental e concessão de créditos de instalação em detrimento de outras, em virtude de serem consideradas ações que proporcionam, em termos de desenvolvimento dos assentamentos, melhores resultados. Desse modo, a SR06 executou, em 2010, segundo o relatório, atividades com vista à obtenção e renovação das licenças ambientais na tentativa de sanar passivos ambientais, segundo o órgão, por entender que a não solução implicaria, principalmente, em processos com multas, decisões judiciais desfavoráveis e decorrente propaganda negativa para a instituição, assim como afetaria diretamente a execução de outras ações que dependem das licenças expedidas. Por exemplo, para grande parte das modalidades de créditos destinados à instalação e à implantação das infraestruturas básicas, como a perfuração de poços artesianos para abastecimento de água, são exigidas as licenças ambientais válidas.
Portanto, é importante destacar que tanto a pesquisa sobre a qualidade dos assentamentos organizada por Sparovek (2003) quanto o relatório das ações executadas pelo INCRA em 2011 foram publicados após a criação da resolução 289 do Conselho Nacional do Meio Ambiente em 2001. Resolução essa considerada por alguns autores, como Araújo (2006) e Brandão (2006), como um dos mais importantes instrumentos normativos relacionados às práticas ambientais no contexto da reforma agrária. Publicada em 2001, a referida normativa estabeleceu as diretrizes e procedimentos de controle e gestão ambiental para orientar e disciplinar a exploração dos recursos naturais em tais áreas e, então, assegurar a proteção do meio ambiente de forma sustentável nos Projetos de Assentamentos (Brasil, 2001).
Assim, verifica-se que, nos anos posteriores às publicações daquele estudo, ocorreram alterações na legislação ambiental que ocasionaram mudanças no contexto
22 dos projetos de assentamento. Essa temática será abordada no capítulo seguinte, dando ênfase, principalmente, às interpretações do órgão responsável pela criação dos assentamentos rurais e, consequentemente, nas suas ações direcionadas à dimensão ambiental, o que demonstrará as múltiplas formas com que tais ações repercutem no caso concreto dos assentamentos estudados.
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