Ação Cronograma
jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez
1 – Montar um plano para educação
ambiental. X X 2 – Promover a educação ambiental para
os assentados através de atividades coletivas quadrimestrais que contemplem temas como água, Reserva legal, Área de Preservação Permanente, Manejo e conservação do solo, etc.
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3 – Manter um engenheiro agrônomo responsável pelas questões ambientais do NO (continua).
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Fonte: Adaptado de ―documento de orientação das metas de ATES do ano de 2010‖.
Na concepção de meta utilizada pelo Programa de ATES nos anos de 2009 e 2010, o caso observado no quadro 8 trata, na realidade, de três metas, nas quais cada ação pode ser considerada uma meta. Desse modo, a redução das metas para o contrato de 2010 não causou substancial diferença na quantidade de ações em relação ao contrato de 2009. Assim, utilizando os mesmos parâmetros do contrato de 2009 para o ano de 2010, o Programa exigiu o cumprimento de 18 ações, que podem ser conferidas a 18 metas.
A terceira adequação no contrato de ATES ocorreu em julho de 2010 e foi normatizada pela Nota Técnica INCRA 01/SR11/2010 (INCRA SR 11, 2010a). Essa adequação buscou regrar a forma de comprovação das atividades realizadas, padronizar as
solicitações de reconsideração pelas atividades não realizadas (justificativas das prestadoras) e modificar o parâmetro de quantificação de algumas metas, objetivando diminuir a carga de trabalho das equipes.
A presente Nota Técnica tem por objetivo esclarecer as metas dos contratos de ATES para o ano de 2010, orientar sobre a importância das planilhas de comprovação das atividades realizadas [...] O material comprobatório das atividades de ATES resume-se nas fichas de visita individual e as fichas de ações coletivas e
complementares acompanhadas da lista de presença e registro fotográfico.
Estas fichas são os elementos centrais no momento de uma auditoria. Nas
fiscalizações realizadas, nos deparamos com fichas de baixa qualidade, que não refletem as atividades realizadas. Entendemos que o não preenchimento das fichas
ou seu preenchimento inadequado resultam em questionamentos sobre a execução do objeto e, portanto, ação sem comprovação poderá não ser contabilizada para
fins de pagamento. (INCRA SR 11, 2010a, p. 1, grifo nosso).
Para a execução das metas coletivas, será aceita no máximo 02 atividades por dia
por assentamento. Será gerado um relatório de atividades coletivas no SAMA,
onde será analisada a inserção das ações, além de realizar vistoria documental. As
ações coletivas que ultrapassarem estes números não serão contabilizadas para fins de pagamentos. [...] As justificativas para a execução de atividades fora dos
prazos previstos sempre foram entendidas como uma exceção à regra. (INCRA SR 11, 2010a, p. 4, grifo nosso).
De acordo com o documento de repactuação das metas para o ano de 2010 (INCRA SR 11, 2010b), essa modificação das normas contratuais buscou resolver desvirtuamentos na execução das metas. Dentre as principais falhas identificadas pelo Programa, destaca-se: a realização e o registro de inúmeras ações num mesmo dia, extrapolando a capacidade de trabalho diário da equipe; atividades registradas no SAMA sem comprovação documental; atividades registradas no SAMA sem correspondência com a comprovação documental; documentos de registro de atividades sem assinaturas dos beneficiários e sem registro fotográfico (INCRA SR 11, 2010b).
Um dos pontos de destaque desse documento se refere ao regramento para as justificativas de ações não realizadas ou realizadas fora do prazo. As dificuldades na operacionalização das metas contratais causaram um aumento no número de solicitações para que o INCRA SR 11 reconsiderasse os cortes financeiros em decorrência das ações não realizadas. Devido a inúmeras formas e conteúdos utilizados pelas prestadoras para justificar as falhas executivas, foi definido, pelo Programa, um regramento para essa finalidade, a saber:
Não serão aceitas justificativas por falta de inserção no SAMA, pois o entendimento é que a inserção deve ser realizada imediatamente após a realização das atividades, não devendo ser realizada somente no final do mês. Só será prorrogado o prazo do SAMA se este não estiver em funcionamento no dia 03.
Nos demais casos não será efetuada a prorrogação. Só serão analisadas justificativas impressas e com as devidas comprovações (ficha comprobatória devidamente detalhada, lista de presença completa e relatório fotográfico da ação). As justificativas deverão ser enviadas mediante oficio da prestadora, imediatamente após constatado o problema. As comprovações deverão ser enviadas ao INCRA (sala 220), aos cuidados da coordenação estadual de ATES. (ibid., p. 4, grifo nosso).
Os ajustes normativos dos contratos aliados às críticas sobre a quantidade das metas (ATPs, 2013) geraram um ambiente de tensão no programa. Durante o ano de 2010, foi exigido, pelas prestadoras (INCRA SR 11, 2011), que as metas para o ano de 2011 fossem elaboradas a partir dos programas dos PDAs e PRAs, objetivando o desenvolvimento de um trabalho mais relacionado às realidades regionais e necessidades das famílias de cada NO. No Conselho Estadual da ATES, realizado em junho de 2010, a coordenação estadual do programa e a equipe dos articuladores se comprometeram em realizar um roteiro sistemático em todos os NOs, tendo como objetivo a construção de um processo participativo para a readequação das metas contratuais.
A diversidade da realidade dos assentamentos impulsionou a tomada de decisão da coordenação do Programa para a viabilização a modificação do formato de metas contratuais consideradas rígidas e padronizadas. Isso tornou necessária a adoção de uma nova dinâmica para a definição das metas contratuais, conforme destacado a narrativa da seguinte entrevista:
Foi uma busca do programa a realidade de execução, não só pela demanda das equipes, mas pela execução de campo, pela realidade dos assentamentos e pela adequação a análise do INCRA através das reuniões de avaliação da ATES. Acho que isso beneficiou a todos. Houve um entendimento coletivo que as coisas tinham que ser melhoradas (E7).
Desse modo, a partir de 2011, a determinação da composição das equipes técnicas e a configuração das metas sofreram importantes e consideráveis modificações, conforme mostra a seção a seguir.
5.3 SEGUNDO PERÍODO DOS CONTRATOS – 2011 A 2016: REGIONALIZAÇÃO DAS METAS E APRIMORAMENTO DAS NORMAS
A segunda etapa do período dos contratos iniciou no ano de 2011 e foi estendida até o contrato do presente ano (2016). Essa etapa implementou, na ATES, uma nova configuração
de normas para a composição das equipes de trabalho e definição das metas contratuais. As narrativas dos gestores estaduais ilustram essa nova configuração:
A preocupação era achar um ponto de equilíbrio dentro do programa, através de ferramentas de trabalho que pudesse dar um ar de qualificação para o processo da ATES, aproximando o trabalho dos técnicos a realidade das famílias (E7).
Ao longo do contrato surgiram necessidades de se fazer adaptações do Programa. Após a identificação de fragilidades, foi possível a modificação no formato das metas, tendo em vista que nos demos conta que muitas delas não conversavam com as demandas regionais. Então havia a necessidade de por um lado, manter metas iguais para todos os NOs, de modo a garantir uma certa homogeneidade e por outro lado, havia a necessidade de abrir um pouco mais as metas para que se pudesse atender as demandas regionais (E10).
A tônica que impulsionou essa mudança se baseou em duas medidas. A primeira tratou da necessidade de se ter um contrato de ATES mais próximo das famílias assentadas, que se daria a partir da regionalização da definição de parte das metas contratuais. A segunda se referiu à garantia de um contrato seguro no sentido jurídico/institucional e socialmente legítimo. Para tanto, foi previsto um conjunto de medidas normativas que foram se aperfeiçoando ao longo do tempo, de modo a corrigir e evitar novos desvios operativos das equipes técnicas.
Essas medidas foram desenvolvidas por um conjunto de ações que podem ser sintetizadas em oito grupos94: a) situação de pobreza das famílias assentadas; b) diferença de idade entre os assentamentos; c) distância entre as famílias e os escritórios das equipes; d) orientação específica para a configuração metodológica das equipes; e) regramento para a definição das metas conforme a capacidade técnica das equipes; f) redefinição do formato e do conteúdo das metas estaduais; g) planejamento das metas conforme a realidade regional dos assentamentos em cada NO; e h) redefinição das ações não previsíveis.
5.3.1 Redefinição da composição das equipes técnicas a partir da situação de pobreza das famílias assentadas
Foi definido, pelo Programa, um fator de ajuste para a quantificação do número de famílias dos NOs, aplicado naquelas que acessavam o Programa Bolsa Família. Para cada família beneficiada com esse programa, foi considerado como sendo equivalente a 1,5
94 Os grupos a, b, c e d serviram de base para a composição das equipes de ATES para a chamada pública
famílias. Considerando-se que a definição do tamanho das equipes foi dado pela quantidade de famílias no NO, esse fator colaborou para o aumento do número de técnicos dos NOs onde existiam famílias acessando o Programa Bolsa Família.
Quadro 9 – Demonstração da aplicação do fator de correção Bolsa Família em um NO
NÚCLEO OPERACIONAL XXXXX