RESÍDUOS SÓLIDOS
O Governo Federal tem priorizado a aplicação de recursos na área de resíduos sólidos por meio de consórcios públicos, constituídos com base na Lei nº 11.107/2005, visando fortalecer a gestão de resíduos sólidos nos municípios.
A criação de um consórcio depende, além dos aspectos políticos, também de variáveis técnicas financeiras. É viável a formação de um consórcio quando a instalação de um empreendimento trouxer, através do ganho de escala, uma redução dos custos com a gestão de um determinado tipo de resíduo.
Com a reconfiguração das competências dos municípios pela Constituição Federal de 1988, houve uma ampliação da atuação desses entes, os quais passaram a desempenhar funções antes realizadas pela União e pelos Estados. Entretanto, se por um lado essa nova configuração implicou em descentralização, por outro a ampliação das atribuições dos municípios não acarretou correspondente ampliação de recursos financeiros, materiais, tecnológicos e humanos, o que trouxe dificuldades às administrações municipais e aumentou a desigualdade entre os municípios (CRUZ, et al., 2011).
Além disso, a presença de questões de caráter intermunicipal ou regional tem exigido dos municípios uma forma diferente de articulação, organização e atuação, tendo em vista que muitos deles não possuem condições técnico-financeiras e de escala para arcar isoladamente com o planejamento e a execução de tais políticas públicas (CRUZ, et al., 2011).
Nesse contexto, a cooperação entre unidades federativas – sejam entes de mesmo nível ou não – é uma estratégia cada vez mais utilizada, pois permite otimizar esforços, a fim de promover o desenvolvimento e a qualidade de vida dos munícipes, além de potencializar ações de articulação microrregional. Esses arranjos intermunicipais podem ser estabelecidos via consórcios, associações, agências, convênios, entre outros (CRUZ, et al., 2011).
A criação de soluções consorciadas voltadas à gestão de resíduos sólidos pelos municípios é incentivada pelas políticas estadual e nacional de resíduos sólidos. Nesta última é prevista a priorização dos recursos da União aos municípios que optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos.
A reflexão sobre a importância das soluções consorciadas é reforçada por questões apontadas no Panorama dos Resíduos Sólidos do Estado de São Paulo, tais como: o número considerável de municípios que dispõem os RSU em outras localidades; a vida útil e a disponibilidade de locais apropriados para a instalação de aterros; a viabilidade econômica da reciclagem dos mais diversos resíduos, além de beneficiar e fortalecer o cumprimento dos acordos de logística reversa; entre outras.
A organização e funcionamento de soluções consorciadas intermunicipais na gestão dos resíduos sólidos possibilitam ganhos de escala, que podem viabilizar melhores contratos de coleta, tratamento de resíduos e destinação de rejeitos; ampliação da oferta de serviços e racionalização de equipamentos; flexibilização dos mecanismos de aquisição de equipamentos e de contratação de pessoal; maior poder de negociação no mercado dos produtos passíveis de reciclagem; e redução de custos. Dessa forma, estimula a discussão de um novo modelo de planejamento e gerenciamento regional, com maior eficiência na aplicação de investimentos.
3.4.11.1 Formas de cooperação voluntária
Dentre as possíveis formas de cooperação voluntária entre municípios para o desenvolvimento de soluções conjuntas para a gestão de resíduos sólidos, destacam-se os convênios de cooperação, os consórcios públicos e as parcerias público-privadas. A seguir serão apresentados os principais aspectos sobre cada um deles.
3.4.11.1.1 Convênios de Cooperação
Anteriormente à promulgação da lei federal sobre os consórcios públicos, os municípios e os Estados utilizavam o instrumento do convênio de cooperação para se associarem a outras entidades públicas ou privadas. Trata-se de um acordo de vontades que possui características próprias, porque os interesses são recíprocos e não contraditórios, como em um contrato comum.
No estado de São Paulo, o instrumento do convênio foi também utilizado para criação de “consórcios” instituídos antes da Lei dos Consórcios de 2005, na temática de promoção social. Posteriormente, o convênio foi também utilizado para atender a interesses dos municípios na construção e reforma de estradas vicinais, saneamento e saúde. Contudo, sua configuração prevê somente o atendimento a interesses específicos, tornando limitada sua atuação como um ente autônomo.
O convênio não pode ser utilizado como instrumento de delegação de serviços públicos, mas como uma modalidade de fomento dos mesmos, isso por que a partir da edição da Lei Federal no 11.107/2007 ficou vedada a utilização de convênios para a formação de consórcios intermunicipais, vedação que posteriormente foi ressaltada pela Lei Federal no 11.445/2007, que institui a Política Nacional de Saneamento Básico.
3.4.11.1.2. Consórcios Públicos
O consorciamento intermunicipal está previsto no Brasil desde a Constituição de 1937 e, embora haja no país, e especialmente no estado de São Paulo, um histórico na formação de consórcios, até 2005 parte dessa trajetória foi marcada por fatores como:
a inexistência de regulamento legal; a fragilidade jurídica; a falta de compromisso e de responsabilidade de pagamento das contribuições municipais, gerando déficits; o descompromisso com acordos firmados entre os municípios; o uso político; e a irres-ponsabilidade fiscal (DIEGUEZ, 2011; CRUZ, et al., 2011).
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A promulgação da Lei Federal no 11.107, de 06 de abril de 2005, que define normas de contratação de consórcios públicos, e de seu decreto regulamentador, Decreto Federal no 6.017, de 17 de janeiro de 2007, trouxe importantes alterações na institucionalização dos consorciamentos públicos. Estabeleceu-se que os consórcios públicos são pessoas jurídicas de direito público ou privado, os quais devem ser constituídos por meio de contrato entre os entes federados participantes, vinculando juridicamente direitos e obrigações, por meio da responsabilidade solidária.
Ademais, tornou-se necessária a elaboração de contrato de rateio ou programa, com a previsão dos recursos financeiros destinados ao consórcio público pelos entes participantes nos instrumentos orçamentários – Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), além da obrigatoriedade de seguir as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar no 101, de 04 de maio de 2000 (CRUZ, et al., 2011).
São muitas as vantagens possibilitadas pela institucionalização dos consórcios públicos, dentre as quais: aumento dos valores para obrigatoriedade da modalidade de licitação; dispensa de licitação para contratar entes federados ou da administração indireta, desde que consorciados; redução de valores de impostos; e a obrigatoriedade de contratualização (CRUZ, et al., 2011).
Contudo, ainda existem muitas dificuldades na implementação dos consórcios públicos, como por exemplo, a conjuntura política e institucional; as diferentes realidades locais; os conflitos de interesse entre os atores envolvidos; o convencimento da população local acerca das parcerias possíveis; comprometimento dos atores, entre outros. Além disso, alguns avanços contidos na nova Lei são, para muitos gestores municipais, significativos desafios para a institucionalização dos consórcios públicos, por exemplo, a necessidade de planejamento e previsão de recursos, a falta de clareza dos problemas a serem resolvidos e dos objetivos a serem atingidos, bem como aspectos do gerenciamento e da gestão (CRUZ, et al., 2011).
Ressalta-se que os consórcios formados anteriormente à promulgação da Lei Federal no 11.107/2005 não são obrigados a se adaptarem às novas regras. Assim, apesar das inovações presentes na Lei dos Consórcios, observa-se que parte dos consórcios existentes não se adequou a ela, seja por desconhecimento das suas implicações, seja por insegurança, seja pela não identificação de vantagens na adequação (STRELEC, 2011).
Nessa perspectiva, apesar de todas as dificuldades, os consórcios públicos têm se apresentado como importantes instituições de articulação, em razão de sua capacidade de estabelecimento de mecanismos para a resolução de problemas regionais, por meio da articulação e mobilização de diversos e contrastantes atores.
3.4.11.1.3. Parcerias Público-Privadas
No Brasil, a legislação que regula as parcerias público-privadas (PPPs) é a Lei Federal no 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Entende-se como parceria público-privada um contrato de prestação de serviços de médio a longo prazo (de 5 a 35 anos) firmado pela Administração Pública cujo valor não seja inferior a vinte milhões de reais, sendo vedada a celebração de contratos que tenham por objeto único o fornecimento de mão de obra, equipamentos ou execução de obra pública.
Na PPP, a implantação da infraestrutura necessária para a prestação do serviço contratado pela Administração Pública dependerá de iniciativas de financiamento do setor privado, o qual terá sua remuneração realizada com base em padrões de desempenho, sendo devida somente quando o serviço estiver à disposição do Estado ou dos usuários.
A Lei traz a possibilidade de combinar a remuneração tarifária com o pagamento de contraprestações públicas e define PPP como contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. Na concessão patrocinada, a remuneração do parceiro privado envolve, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, a contraprestação pecuniária do parceiro público. Já na concessão administrativa, por sua vez, envolve tão somente a contraprestação pública, pois se aplica nos casos em que não houver possibilidade de cobrança de tarifa dos usuários.
No estado de São Paulo foi implementado, por meio da Lei Estadual no 11.688, de 19 de maio de 2004, o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas. Trata-se de uma Lei que estabeleceu um arcabouço flexível para a submissão de propostas preliminares de projetos que apresentem características de PPP.
3.4.11.1.4. Situação em Atibaia
Em 2010, como marco regulatório para o saneamento, foi assinado um protocolo de intenções, através de representantes da Agência Reguladora (ARES-PCJ) e Consórcio PCJ – Comitê de Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí.
Os municípios representantes do Consórcio PCJ: Águas de Lindóia, Amparo, Atibaia, Bom Jesus dos Perdões, Cabreúva, Campo Limpo Paulista, Capivari, Elias Fausto, Itapira, Itupeva, Jarinu, Joanópolis, Lindóia, Louveira, Mogi Mirim, Mombuca, Monte Alegre do Sul, Morungaba, Nazaré Paulista, Pedra Bela, Pinhalzinho, Piracaia, Rafard, Serra Negra, Socorro, Tuiuti e Vargem.
A maior parcela destes municípios iniciou a elaboração de seus planos de saneamento, em nível individual, desde 2014. Com Atibaia não foi diferente, sendo que os Planos de Coleta Seletiva e este PMGIRS estão sendo elaborados desde o mesmo ano. Para o gerenciamento de resíduos, já há o encaminhamento de alguns tipos de resíduos para os municípios de Hortolândia (RSS), Guarulhos (RSU) e Jundiaí (RSSB).
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Salienta-se ainda, que 7 destes municípios, incluindo Atibaia, compareceram às oficinas do GIREM - Projeto de Apoio à Gestão Municipal de Resíduos Sólidos, ocorrido entre 2012 e 2014. A partir desta adimplência, resta as tomadas de decisão políticas e financeiras, para novas parcerias e compartilhamento de unidades de manejo de resíduos sólidos.
No Anexo I – Planta 03/03 Identificação de possibilidades de consorciamento, são ilustrados os municípios pertencentes ao Consórcio PCJ, os municípios convidados ao Projeto Girem e em uma terceira escala de cor, os municípios participantes de ambos os grupos.
O quadro abaixo apresenta uma síntese das principais formas de arranjos intermunicipais e seus aspectos legais.
Quadro 56. Tipos de arranjos intermunicipais
Tipos de Arranjo Região metropolitana Aglomeração urbana Microrregião Convênio de
Cooperação Convênio Consórcio
Natureza
Jurídica Planejamento integrado e
ação conjunta Planejamento integrado e ação coordenada dos
Associação Compulsória Compulsória Compulsória Voluntária Voluntária Voluntária
Pessoa Jurídica
Autônoma Cria entidade autárquica
territorial Não há previsão Não há previsão Não há previsão Não há previsão Cria ente autônomo Entes
Participantes Estado e municípios Estado e municípios Estado e municípios Estado e municípios ou entre municípios
Legislativa Obrigatória Obrigatória Obrigatória Delegação de
competência – ou
Formalização Lei Complementar Lei Complementar Lei Complementar Minuta comum Análise da
Quadro 57. Encontros regionais realizados no âmbito do Projeto Girem em 2014 Município
sede do evento
Data Qtde Municípios convidados Municípios
participantes
Municípios Qtde
Atibaia 12/03/2014 27 Águas de Lindóia, Amparo, Atibaia, Bom Jesus dos Perdões, Cabreúva, Campo Limpo Paulista, Capivari, Elias Fausto, Itapira, Itupeva, Jarinu, Joanópolis, Lindóia, Louveira, Mogi Mirim, Mombuca, Monte Alegre do Sul, Morungaba, Nazaré Paulista, Pedra Bela, Pinhalzinho, Piracaia, Rafard, Serra Negra, Socorro, Tuiuti e Vargem.
7
Fonte: SMA/CPLA (2014) Quadro 58. Municípios integrantes do Consórcio PCJ
Denominação Integrantes Área de atuação* Fonte da informação
Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí – PCJ
Americana, Amparo, Analândia, Artur Nogueira, Atibaia, Bom Jesus dos Perdões, Bragança Paulista, Camanducaia, Campinas, Capivari, Cordeirópolis, Corumbataí, Cosmópolis, Extrema (MG), Holambra, Hortolândia, Indaiatuba, Ipeúma, Iracemápolis, Itatiba, Itupeva, Jaguariúna, Limeira, Jarinu, Louveira, Monte Mor, Nova Odessa, Paulínia, Pedreira, Piracaia, Piracicaba, Rafard, Rio Claro, Rio das Pedras, Saltinho, São Pedro, Santa Bárbara, Santa Gertrudes, Santo Antonio da Posse, Sumaré, Vargem, Valinhos, Vinhedo.
Meio
ambiente/Saneamento /Recursos hídricos
APM, 2011; BRASIL, 2014a;
CEPAM, 2014; CETESB, 2014a; CNRH, 2014; MPSP, 2003.
Fonte: SMA/CPLA (2014)
devido sua natureza complexa e interdisciplinar, que norteiam práticas coletivas e formas de pensar e agir sobre o meio ambiente.
O Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, através de suas deliberações, será o instrumento norteador para o município de Atibaia, nos próximos 20 anos e deverá ser executado, através de ações que envolvam a população diretamente. Para que seja efetivado e que o conjunto de metas sejam alcançadas, será necessária a prática da Educação Ambiental de maneira efetiva, eficiente e permanente, nos diversos segmentos sociais.
O programa de Educação Ambiental deve ter como base a visão holística da realidade de Atibaia relacionada aos resíduos sólidos, integrado com os demais programas existentes no município, que se ligam ao grande eixo meio ambiente.
Essa afirmação tem base sólida na Lei Federal de Educação Ambiental n°. 9.795/99 Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA), que diz que Educação Ambiental é o
“[...] processo por meio do qual o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade” (BRASIL, 1999, p.1).
A Política Nacional de Educação Ambiental foi regulamentada pelo decreto nº 4.281 de 2002 e representou grandes avanços legais para o campo da Educação Ambiental trazendo em seu bojo princípios que definem que a educação ambiental deve ser permanente e continuada, devendo estar presente, de forma articulada, em todos os níveis e modalidades do processo educativo, dentro e fora da escola.
Além disso, a PNEA atribuiu não só ao poder público, mas às instituições educativas, órgãos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, aos meios de comunicação de massa, às empresas, entidades de classe, instituições públicas e privadas e à sociedade como um todo o compromisso em atuar com ações educativas relacionadas às questões socioambientais.
Os esforços devem ser no sentido de desenvolver um Programa de Educação Ambiental, planejado com as demais ações que irão ocorrer, concomitante ao desenvolvimento do PMGIRS, o qual constitui-se em um instrumento indispensável para o planejamento, a execução e a prestação dos serviços.
Deverão ser consideradas as atribuições e deliberações das leis municipais existentes, como a Lei Municipal nº 2.667/1.995, que dispõe sobre a obrigatoriedade do ensino da Educação Ambiental nas Escolas Públicas Municipais, bem como a Lei Municipal nº 3.960/2011, que dispõe sobre a criação da “Semana Municipal de Educação Ambiental,