Propostas para a aplicação do conceito de desempenho de edificações na

construção brasileira

As propostas apresentadas a seguir, em sua quase totalidade, já foram, de alguma forma, citadas ao longo deste trabalho, seja para contextualizar algum tema analisado, ou ainda nas entrevistas realizadas com os profissionais do setor da construção. Nenhuma proposta é original, e existem, inclusive, iniciativas para a implementação de várias delas, feitas pontualmente por vários agentes do setor, pelo pelo governo e por algumas universidades. Todas as propostas estão voltadas à construção de habitações novas, e não à adequação das moradias existentes, pelas razões citadas anteriormente.

A questão mais importante não são as propostas em si, mas a capacidade do setor em se articular e negociar um consenso para implementá-las no contexto de um projeto de longo prazo voltado à melhoria da qualidade das habitações brasileiras. A aplicação do conceito de desempenho está inserida neste contexto, e a publicação da Norma Brasileira de Desempenho representou um passo importante nessa direção, mas as condições do ambiente técnico e regulatório precisam mudar bastante para que esta evolução de fato ocorra. Como esta tarefa é árdua e complexa, parece-nos que a forma mais sensata de obter sucesso seria através do estabelecimento de metas de longo prazo, que deveriam ser implementadas pelo

setor com uma concomitante criação de condições mais favoráveis ao seu atendimento. As propostas estão apresentadas a seguir:

1. Estabelecimento de metas de longo prazo para os níveis de desempenho mínimo das habitações brasileiras:

a. a primeira etapa seria o atendimento pelo setor da recém-publicada Norma Brasileira de Desempenho de Edifícios, a partir do ano de 2010;

b. as etapas seguintes seriam definidas através do desenvolvimento de novas Normas Técnicas de Desempenho, incluindo requisitos ambientais, que poderiam englobar edificações com qualquer número de pavimentos e com mudanças de patamar a cada 5 anos. O horizonte das metas deveria ser de 15 ou 20 anos no mínimo, e o setor formal tem que investir recursos neste desenvolvimento.

2. Criação de mecanismos de exigência, controle e punição às empresas do setor da construção civil, para o cumprimento de Normas Técnicas nas edificações. Isso poderia ocorrer através das seguintes ações:

a. exigência contratual para cumprimento das metas/normas nos financiamentos bancários pelos órgãos financeiros públicos e privados;

b. investimento em instrumentos de fiscalização para o cumprimento das metas através de auditorias em projetos (para verificação do desempenho potencial das edificações), e através de uma rede de laboratórios para avaliação e certificação do desempenho no pós-obra. Laboratórios poderiam ser construídos ou financiados pelo governo em regiões do país onde não exista uma estrutura para tal fim, e os recursos para os ensaios poderiam fazer parte do custo das obras;

c. criação de incentivos para as construtoras que atenderem aos níveis de desempenho previstos para as edificações, por exemplo, com a redução progressiva das taxas de juros para empreendimentos futuros.

3. Investimento na atualização e desenvolvimento do arcabouço normativo técnico da construção civil brasileira, através da identificação das lacunas e conflitos existentes, de forma consensual pelos agentes do setor. Num curto espaço de tempo, talvez 2 ou 3 anos, seria possível corrigir as distorções atuais, o que favoreceria a criação de um ambiente para o cumprimento de todas as normas técnicas pelo setor. Não é necessário substituir normas prescritivas por normas de desempenho, e sim atualizá-las na medida em que as normas de desempenho forem sendo desenvolvidas.

Um exemplo de norma técnica que precisa ser atualizada são as Normas de Coordenação Modular, pois o setor da construção trabalha num ambiente de caos dimensional, conforme citado no tópico anterior. Muitas outras normas também precisam ser desenvolvidas, como por exemplo, as que orientam os administradores no pós-obra na elaboração de programas de manutenção preventiva e corretiva. As ações para que isso aconteça são as seguintes:

a. criação de um grupo de trabalho estratégico no âmbito do Comitê Brasileiro da Construção Civil da ABNT (formado por construtores, projetistas e fabricantes de materiais), para identificar e iniciar um trabalho de atualização e desenvolvimento de normas técnicas pelo setor;

b. criação de uma estrutura profissional no Comitê Brasileiro da Construção Civil para o desenvolvimento das normas consensuadas pelo grupo de trabalho, com recursos oriundos do setor;

c. criação de um código de conduta do setor para a elaboração de normas técnicas, uma espécie de auto-regulamentação, no sentido de evitar que um determinado subsetor fomente o desenvolvimento de uma norma técnica que o beneficie, em detrimento do restante da cadeia produtiva. Este código de conduta buscaria o equilíbrio de forças na elaboração de normas e a participação dos consumidores, quando possível. Um projeto sério com este fim atrairia recursos do setor, pois daria segurança aos agentes que têm menos estrutura para acompanhar o desenvolvimento de normas técnicas;

d. divulgação e conscientização do meio técnico quanto à importância do cumprimento de normas pelo setor, especialmente a de Desempenho, através de palestras, eventos e publicações para todos os agentes do setor, e também para as universidades, entidades de defesa dos consumidores e Poder Judiciário. As entidades de classe poderiam se organizar para que isso ocorra.

4. Criação de condições para o nivelamento e desenvolvimento técnico dos agentes do setor através das seguintes ações:

a. adotar também como meta setorial a criação de um sistema nacional de referenciais tecnológicos para a construção civil brasileira, num horizonte de médio e longo prazo. A finalidade seria a criação de um banco de dados tecnológicos brasileiro, que poderia ser gradativamente desenvolvido em conjunto com as normas técnicas. Os procedimentos técnicos desenvolvidos por muitas empresas construtoras para os seus sistemas da qualidade poderiam facilitar este trabalho, sendo disponibilizados pelas empresas em prol do setor como um todo. O texto abaixo foi extraído do site do Programa Habitare (www.habitare.org.br), que possui uma iniciativa proposta – mas não implementada – para este fim, e que ilustra muito bem este conceito:

“Objetivos do Sistema Nacional de Códigos de Práticas propostos pela rede de pesquisa do Programa Habitare

• Reunir os agentes da cadeia produtiva da construção civil brasileira – setor edificações – visando promover, de forma articulada, o desenvolvimento e a implementação de códigos de práticas para elementos construtivos e sistemas do edifício já consagrados pelo uso. • Divulgar a importância dos códigos de práticas junto à oferta e à

demanda, pública e privada.

• Apoiar os agentes públicos e privados para que implementem e disseminem novos códigos de práticas únicos.

• Zelar pelo comportamento ético e pela observância dos preceitos do mecanismo, por parte dos agentes envolvidos.

• Criar e implementar indicadores que possibilitem monitorar as ações da estratégia.”

b. criar programas de formação para projetistas e arquitetos, voltados à aplicação do conceito de desempenho e do atendimento à Norma Brasileira

de Desempenho de Edifícios. As entidades de classe também poderiam se organizar para este fim.

5. Criar uma meta para que os fabricantes de materiais adotem progressivamente as seguintes premissas para a fabricação de seus produtos:

a. diminuição da quantidade de tipologias existentes, trabalhando num ambiente de coordenação modular. É claro que seria necessária uma hieraquização de quais materiais teriam que atender a tais características, em alguns casos através de Programas Setoriais de Qualidade, que foram e estão sendo desenvolvidos para diversos tipos de produtos. A atualização das Normas de Coordenação Modular é fundamental para que este objetivo seja alcançado;

b. padronização da forma de apresentação do desempenho dos produtos, incluindo requisitos como durabilidade, por exemplo, de forma a facilitar sua especificação pelos projetistas;

c. padronização da forma de apresentação do desempenho dos produtos, incluindo requisitos como durabilidade, conforme o exemplo citado logo acima.

6. Desenvolvimento de uma legislação específica para a construção civil brasileira e apresentá-la ao Congresso Nacional para se transformar em lei, com o objetivo de definir as responsabilidades legais do setor, para pessoa jurídica e pessoa física, além dos prazos de garantia para as edificações brasileiras. Poderia ser realizado um benchmarking internacional sobre o assunto, já que, em muitos países, existe uma legislação específica para a construção civil, em razão de suas características próprias e diferenças em relação a outras atividades econômicas. Os objetivos seriam os de clarificar as responsabilidades de todos os agentes para obtenção do desempenho das construções, criando condições para a aplicação da lei de maneira mais justa e ágil.

7. Tornar obrigatório, num prazo adequado (por exemplo, de 5 anos), a contratação de seguro-desempenho para todos os empreendimentos imobiliários brasileiros, e fomentar, neste período, as empresas seguradoras a desenvolverem produtos

para este fim, definindo metodologias de avaliação de risco para balizar os seus produtos. Um ranking de construtoras cujas obras atendessem ao desempenho pré-definido em projeto ao longo de uma vida útil seria muito útil para a avaliação de risco dos seguros, e poderia ser construído em médio e longo prazo. Assim, como um histórico de bons pagamentos faz que com que uma pessoa tenha crédito no mercado, um histórico de construções com bom desempenho faria com que algumas empresas tivessem um prêmio de seguro mais barato.

8. Buscar a atualização e complementação dos currículos das escolas de engenharia brasileira, no sentido de orientar os futuros engenheiros sobre a importância e o papel das normas técnicas para a melhoria da qualidade e desempenho das edificações no país. Insere-se ainda neste item a efetivação de convênio entre as principais escolas de engenharia brasileiras e o setor formal, no sentido de definir temas prioritários para o desenvolvimento de pesquisas, teses de mestrado e doutorado, alinhando-as às principais necessidades do mercado da construção civil brasileira.

As propostas citadas relacionam-se entre si, e precisam ser desenvolvidas de forma articulada; algumas, inclusive, são pré-requisitos para que outras aconteçam. Por exemplo, não tem sentido que sejam criados instrumentos de cobrança e punição mais fortes para estimular o atendimento das normas técnicas na construção, antes que seja realizado um trabalho de atualização das normas existentes.

Os agentes do setor formal da construção civil podem elaborar um projeto contendo essas propostas e se “obrigando” a agir para que sejam implementadas à longo prazo, como uma forma de demonstrar comprometimento, além de possuir um instrumento de negociação com o governo, órgãos financeiros e seguradoras, entre outros agentes. O autor entende como setor formal da construção as empresas e as entidades de classe representantes, principalmente, dos construtores, incorporadores, projetistas e fabricantes de materiais.

A Tabela 5 resume as propostas apresentadas, agrupando-as por tema e por ordem cronológica de implementação, sendo que a maioria envolve um esforço permanente de mobilização. Algumas são pontuais, como o estabelecimento de metas de

desempenho a cada 5 anos, começando em 2010, com o atendimento à Norma de Desempenho, e assim por diante nos anos de 2015, 2020 e 2025. Uma ação, por exemplo, que exige verba e esforços continuados é o desenvolvimento de normas técnicas.

Como em qualquer planejamento complexo, a definição das ações, prioridades, prazos e responsabilidades têm que ser negociadas por todos os agentes do setor, e dependem de extensas negociações políticas e de variáveis externas. O autor adquiriu a convicção de que estas negociações são possíveis, apesar de difíceis, através de sua experiência na Coordenação da Norma de Desempenho, apesar da existência de muitos profissionais e agentes no processo de coordenação da Comissão de Estudos da Norma de Desempenho. Muitos agentes ainda analisam o setor da construção exclusivamente do ponto de vista de sua área específica de atuação, mas este autor sente que existe um terreno mais fértil para o estabelecimento de metas globais para o setor da construção.

Assim sendo, as instituições públicas que regulam e financiam o setor da habitação foram consideradas como “Governo”, e os “Órgãos Financeiros” como todos os bancos privados e públicos que financiam habitações, além dos fundos de investimento imobiliários. O setor formal, conforme já citado anteriormente, englobou as empresas de construção, incorporação e projetos, e os fabricantes de materiais, além de suas entidades de classe reprsentativas.

Tabela 5 – Propostas para a aplicação do conceito de desempenho na Construção Civil do Brasil

Tipo de Melhoria Ação Responsáveis 2009 2010 2012 2015 2020 2025

Criação de metas progressivas e crescentes de desempenho mínimo dos sistemas das edificações (atreladas às normas técnicas

Setor formal e governo

Arcabouço Normativo

Eliminação dos conflitos e distorções das normas técnicas atuais da Construção Civil

Setor formal

Desenvolvimento de normas de desempenho e revisão concomitante das normas prescritivas

Setor formal

Criação de Código de Consulta para elaboração de Normas Técnicas para a construção: auto-regulamentação

Setor formal

Campanha de conscientização e

divulgação de Normas Técnicas Setor formal Exigência contratual para cumprimento

de Normas Técnicas nos financiamentos à habitação

Órgãos financeiros públicos e privados, governo e setor formal Criação de instrumentos de fiscalização

para avaliação do desempanho das edificações

Órgãos financeiros públicos e privados, governo e setor formal

Ambiente Regulatório

Incentivos financeiros para as

construtoras com histórico de obras com bom desempenho

Órgãos financeiros públicos e privados

Desenvolvimento de legislação sobre a responsabilidade legal para o setor da Construção Civil

Órgãos financeiros públicos e privados, governo e setor formal

Obrigatoriedade do seguro-desempenho para as edificações brasileiras

Órgãos financeiros públicos e privados, governo e setor formal Criação do Sistema Nacional de Códigos

e Práticas para elementos construtivos e sistemas do edifício

Setor formal, governo e universidades

Ambiente Técnico

Criação de programas de formação para projetistas voltados à concepção de projetos, para atender a níveis de desempenho pré-determinados

Setor formal

Padronização da forma de apresentação do desempenho dos elementos e componentes de construção fabricados no Brasil

Tabela 5 – Propostas para a aplicação do conceito de desempenho na Construção Civil do Brasil (continuação)

Tipo de Melhoria Ação Responsáveis 2009 2010 2012 2015 2020 2025

Fabricação dos produtos de construção

num ambiente de corrdenação modular Setor formal

Ambiente Técnico (continuação)

Convênio com universidades para alinhamento das necessidades do setor com os temas de pesquisa

desenvolvidos

Setor formal, governo e universidades

Valorização do atendimento às Normas Técnicas nas Escolas de Engenharia, como instrumento de evolução do setor

Setor formal, governo e universidades