O direito administrativo, a administração pública e o regime jurídico-administrativo 1. O Direito Administrativo
1.1. Origem e desenvolvimento do Direito Administrativo
A origem do Direito Administrativo se deu no fim do século XVIII e início do século XIX, a partir dos movimentos revolucionários que romperam com o regime político da época. Costuma-se indicar a lei francesa de 1800, que organizou a Administração Pública na França, como a data de nascimento desse ramo do direito público.
1.2. Conceito e objeto do Direito Administrativo
Cuida-se de um ramo do Direito Público que consiste num conjunto articulado e harmônico de normas jurídicas (normas-princípios e normas-regras) que atuam na disciplina da Administração Pública, de seus órgãos e entidades, de seu pessoal, serviços e bens, regulando uma das funções desenvolvidas pelo Esta-do: a função administrativa.
Tem por objeto específico, portanto, a Administração Pública e o desempenho das funções administra-tivas.
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1.3. Fontes do Direito Administrativo
As fontes do Direito Administrativo, que constituem a origem da construção e produção desse ramo autônomo do Direito, são, basicamente, a Constituição, os atos legislativos, os atos infralegais, a juris-prudência, a doutrina e os costumes.
1.4. Interpretação do Direito Administrativo
A interpretação do Direito Administrativo consiste na atividade de identificar o sentido e o alcance de seus preceitos normativos. A interpretação desse ramo do Direito deve observar os seguintes critérios: 1) a desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados; 2) a presunção de legitimidade dos atos da Administração; e 3) a necessidade de poderes discricionários para a Admi-nistração melhor atender ao interesse público.
2. A Administração Pública (objeto específico do DA)
Numa definição bem singela, a Administração Pública corresponde à face do Estado (o Estado-Admi-nistração) que atua no desempenho da função administrativa, objetivando atender concretamente os interesses coletivos. A Administração Pública pode ser concebida num duplo sentido:
a) Sentido subjetivo, formal ou orgânico – Conjunto de pessoas jurídicas (de direito público ou de direito privado), de órgãos públicos e de agentes públicos.
b) Sentido objetivo, material ou funcional – Conjunto de funções ou atividades administra-tivas, que são públicas, consistentes em realizar concreta, direta e imediatamente os fins consti-tucionalmente atribuídos ao Estado, que compreendem, atualmente, a prestação dos serviços públicos, o exercício do poder de polícia, a atividade de fomento e a intervenção na ordem econômica.
3. Regime Jurídico-administrativo
É um conjunto de normas-princípios que se aplicam ao Direito Administrativo e lhe conferem au-tonomia científica, submetendo toda a Administração Pública à observância de seus preceitos. É usual falar-se que o Regime Jurídico-Administrativo consiste em um conjunto de princípios que conferem à Administração Pública prerrogativas (em razão do princípio da supremacia do inte-resse público sobre o interesse privado) e sujeições (em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público e da necessidade de proteção dos direitos fundamentais). Isso caracteriza o binômio (Celso Antônio Bandeira de Mello) ou a bipolaridade (Maria Sylvia Zanella Di Pietro) do Direito Administrativo.
Esse RJA compõe-se dos seguintes princípios:
1. Supremacia do interesse público sobre o interesse privado – Este princípio exalta a superio-ridade do interesse da coletividade, estabelecendo a prevalência do interesse público sobre o inte-resse do particular, como condição indispensável de assegurar e viabilizar os inteinte-resses individuais.
2. Indisponibilidade do interesse público – Em razão deste princípio, os bens e os interesses públi-cos não se acham entregues à livre disposição da vontade do administrador. Ao contrário, cumpre ao administrador o dever de protegê-los nos termos da finalidade legal a que estão adstritos.
3. Princípio da Legalidade – O princípio da legalidade é uma exigência que decorre do Estado de Direito, ou seja, da submissão do Estado ao império da ordem jurídica. Assim, a atividade adminis-trativa só pode ser exercida quando autorizada pela lei e em conformidade absoluta com a lei. Este princípio implica que a Administração Pública deve atuar de acordo com a Lei e o Direito.
4. Princípio da Impessoalidade – Este princípio exige que a atividade administrativa seja exercida de modo a atender a todos os administrados, ou seja, a coletividade, e não a certos membros em detrimento de outros, devendo apresentar-se, portanto, de forma impessoal e objetiva, vedada a promoção pessoal de agentes e autoridades.
5. Princípio da Moralidade – Este princípio determina o emprego da ética, da honestidade, da reti-dão, da probidade, da boa-fé e da lealdade com as instituições administrativas e políticas no exercí-cio da atividade administrativa.
6. Princípio da Publicidade – Este princípio exige uma atividade administrativa transparente ou visível, a fim de que o administrado tome conhecimento dos comportamentos administrativos do Estado. Assim, todos os atos da Administração Pública devem ser públicos, de conhecimento geral.
7. Princípio da Eficiência – Este trouxe para a Administração Pública o dever explícito de boa admi-nistração na realização de suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, impondo um modelo gerencial com ênfase nos resultados e na qualidade.
8. Princípio da Finalidade Pública – A Administração Pública só existe e se justifica para atender a um fim público, que é o resultado que se busca alcançar com a prática do ato, e que consiste em satisfazer, em caráter geral e especial, os interesses da coletividade.
9. Princípio da Presunção de Legitimidade – Este princípio, mais conhecido com um dos atributos do ato administrativo, faz presumir que toda atividade administrativa está em absoluta conformida-de com as normas jurídicas.
10. Princípio da Autotutela – Pelo princípio da autotutela, a Administração Pública pode, direta-mente e sem intervenção do Poder Judiciário, rever os seus próprios atos, para corrigi-los, seja quan-do não mais convenientes e oportunos, seja quanquan-do ilegais. Desse moquan-do, pode a Administração Pública revogar os seus atos administrativos por razões de conveniência e oportunidade; ou invalidá--los, quando eivados de ilegalidade. Não se confunde com a tutela administrativa. Esta consiste no controle que a Administração direta exerce sobre as entidades da Administração indireta.
11. Princípio do Controle Judicial dos Atos Administrativos – Todo ato administrativo, seja ele vinculado ou discricionário, está sujeito ao controle de legitimidade pelo Poder Judiciário.
Isso significa que vige entre nós o sistema da jurisdição única ou sistema inglês do controle judi-cial, que se contrapõe ao sistema do contencioso administrativo ou sistema francês da dualidade da jurisdição.
12. Princípio do devido Processo Legal, Razoabilidade e Proporcionalidade – A razoabilidade, ou proporcionalidade ampla, é um importante princípio constitucional que limita a atuação e discri-cionariedade dos poderes públicos e, em especial, veda que a Administração Pública aja com exces-so ou valendo-se de atos inúteis, desvantajoexces-sos, desarrazoados e desproporcionais.
Esse princípio exige a verificação do ato do poder público (análise do meio em relação aos fins preten-didos) quanto aos seguintes caracteres: adequação (ou utilidade), necessidade (ou exigibilidade) e proporcionalidade em sentido estrito. Um meio é adequado se logra promover, com sucesso, o fim desejado; é necessário se, entre os meios igualmente adequados, apresentar-se como o menos restritivo a um direito fundamental; e, finalmente, é proporcional em sentido estrito se as vantagens que propicia superam as desvantagens causadas.
13. Princípio da Motivação – O princípio constitucional em tela se traduz na exigência de que os atos e decisões da Administração Pública sejam fundamentados.
14. Princípio da Obrigatoriedade do Desempenho da Atividade Administrativa – Por este princípio, o desempenho da função ou atividade administrativa é obrigatório em razão da legalidade que confor-ma toda a atuação da Administração Pública. Assim, não dispõe a Administração da liberdade de não atuar, pois sempre deverá agir, para exercer a função que lhe compete na gestão do interesse público.
15. Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos – É um dever da Administração Pública não só prestar os serviços públicos, mas disponibilizá-los aos administrados continuadamente, sem in-terrupções.
16. Princípio da igualdade dos administrados face a Administração Pública – Em razão deste princípio, todos os cidadãos-administrados, enquanto destinatários da atuação administrativa, de-vem ser tratados igualmente na medida em que se igualem.
17. Princípio da Segurança Jurídica – Visa à garantia da certeza e estabilidade das relações ou situações jurídicas (vertente objetiva da segurança jurídica) e a proteção à boa-fé ou à confiança legítima (vertente subjetiva da segurança jurídica). Aplicação do “venire contra factum proprium“
(vedação do comportamento contraditório).
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18. Princípio da Responsabilidade do Estado – O Estado, por ser sujeito de Direito, é responsável objetivamente perante os administrados, por danos que porventura lhes venha infligir. Possui, assim, a obrigação de reparar danos causados a terceiros, independentemente de culpa de seu agente, con-forme o art. 37, § 6º, da CF (que adotou a responsabilidade objetiva baseada no risco administrativo).
19. Princípio da obrigatoriedade da licitação – Por este princípio, a Administração Pública direta e indireta só pode contratar obras, serviços, compras e alienações por meio de licitação pública (se-leção pública), excetuados os casos especificados na legislação (casos de dispensa e inexigibilidade, previstos na lei).
20. Princípio da Precedência da Administração Fazendária – Em razão desse princípio, a atividade administrativa fiscal (fiscalização e arrecadação de tributos) é prioridade para o Estado, considerada essencial ao seu funcionamento, precedendo sobre qualquer outra atividade administrativa. Destaca, outrossim, a importância dos servidores do fisco, que integram carreiras específicas, na medida em que lhes atribui, com exclusividade, e com recursos prioritários, a atividade tributária do Estado.
21. Princípio do Concurso Público – Em razão desse princípio, ressalvados os cargos em comissão, a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei.