Capitulo III: Enquadramento Teórico e Conceptual
3.1 Quadro Teórico
O quadro teórico baseia-se na abordagem funcionalista, aliada à visão institucionalista. A opção destas justifica-se pelo enfoque que se pretende dar ao estudo.
As perspectivas funcionalista e institucional correspondem a uma das formas predominantes de interpretação e de abordagem de pesquisas teóricas sobre o estudo dos processos e dos mecanismos subjacentes de transformação e de mudanças, sobre o funcionamento de organizações (Silva, 2008).
Para os pensadores da escola institucionalista, a descentralização efectiva-se quando o Estado transfere um conjunto de tarefas e cria condições materiais, financeiras e humanas para o exercício das competências definidas por lei.
A análise funcionalista concebe as entidades como elementos constituintes de uma organização e que simultaneamente desempenham funções que lhes confere especificidade e importância na manutenção do sistema a que pertencem (Demo, 1995). Sendo assim, as actividades referentes a promoção do desenvolvimento local dependem não só da capacidade do município em gerar receitas suficientes, mas também do Estado, que comparticipa através de transferências orçamentárias.
Na óptica de Manor (1998), a abordagem funcionalista è aquela que está mais habilitada a analisar o funcionamento das instituições resultantes da descentralização democrática, considerando que a devolução só pode funcionar se não houver fraca capacidade de gestão, fraca qualidade de funcionários públicos e meios inadequados de coordenação e cooperação dentro do município na sua qualidade de organização social.
Portanto, para efeitos do estudo adoptaremos as duas perspectivas dado que o foco do problema do município reside na fraca capacidade do município em arrecadar receitas para satisfazer as demandas locais, e como uma das causas, aponta-se a incapacidade interna, nesse caso da disponiobilidade e qualidade de recursos humanos, materiais e financeiros,
19 3.2. Definições de Conceitos
Autonomia Financeira
Autonomia Financeira, na óptica de Cistac (2001) reveste-se de dupla dimensão, uma jurídica e outra material.
Dimensão jurídica (de jure) –consiste no reconhecimento de livre poder de decisão das autarquias locais tanto em matéria de receita como de despesas. Poder que não deve ser parado pelos controles muito estritos da parte do Estado.
Dimensão material (de facto) – consiste na possibilidade das autarquias locais assegurarem a cobertura das suas próprias despesas por recursos próprios.
Se autonomia financeira se caracteriza em primeiro lugar pela autonomia jurídica das autarquias locais em matéria de determinação das suas receitas e despesas, ela deve traduzir-se também em segundo lugar pela possibilidade de dispor de recursos próprios em quantidade suficiente para fazer face as despesas que ela tem sem depender demasiado dos subsídios do Estado, com efeito no entendimento de Francois Labie citado por Cistac (2001) as condições de ordem jurídica acrescentam-se as condições de ordem material para concretizar completamente uma situação de autonomia financeira.
Este conceito é bastante importante porque ajuda a compreender a natureza da autonomia financeira que é um aspecto relevante no presente estudo.
Autarquias locais
A lei 2/97 de 18 de Fevereiro, no seu nº1 do artigo 1 diz que na organização democrática do Estado, o poder local compreende a existência de autarquias locais. Ainda de acordo com a mesma lei, art.1 nº2 são definidas as autarquias locais como pessoas colectivas públicas dotadas de órgãos representativos próprios que visam a prossecução dos interesses nacionais e da participação do Estado.
O objectivo das autarquias é de organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios das comunidades e promover o desenvolvimento local (nº 1 do artigo 271, CRM, 2004).
20 Município
Este termo é definido como sendo uma entidade da divisão administrativa estatal. Trata-se de uma circunscrição territorial dotada de personalidade jurídica e com certa autonomia administrativa, constituindo-se de certos órgãos político-administrativos.
Em geral podem-se distinguir três tipos de município9:
• Urbanos- municípios constituídos exclusivamente, ou quase, por território urbanizado;
• Rurais- municípios constituídos por um ou mais núcleos populacionais de pequenas dimensões e por território não urbanizado relativamente vasto;
• Mistos- municípios que compreendem quantidades significativas quer de território urbano, quer de território rural.
Receitas
Franco (1993) define receita como sendo qualquer recurso obtido durante um dado período financeiro, mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas públicas que estão a seu cargo. Ainda no tocante às receitas distinguem-se dois tipos de receitas, uma que considera de receitas fiscais que são os impostos, e as receitas não fiscais que são aquelas que decorrem da prestação de serviços municipais e da cobrança de taxas.
Imposto
È uma prestação pecuniária, coactiva, unilateral sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista a realização de certos fins. Pecuniária porque o seu pagamento é em dinheiro ou equivalente ao dinheiro, coactiva porque o montante é estabelecido por lei ou por força da lei, unilateral porque ao pagamento do imposto não corresponde qualquer contraprestação de um serviço por parte do Estado (Ribeiro, 1997).
9 Disponível em: http://saber.sapo.pt/wiki/concelho-Municipio acesso a 10-09-09
21 Taxas
Referem-se a uma prestação pecuniária, coactiva, mas não unilateral uma vez que corresponde a contraprestação de um serviço por parte do Estado (Franco, 1993).
Despesas
Consistem no gasto de dinheiro ou dispêndio de bens, por parte do Estado ou outros entes públicos para criarem, adquirirem ou prestarem serviços susceptíveis de satisfazerem as necessidades públicas (Franco, 1993).
Transferências
Constituem repasses de recursos financeiros entre entes descentralizados de um Estado, ou entre estes e o poder central, com base em determinações constitucionais, legais ou, ainda, em decisões discricionárias do órgão ou entidade concedente, com vista ao atendimento de determinado objectivo genérico (tais como, a manutenção do equilíbrio entre encargos e rendas ou do equilíbrio inter-regional) ou específico (tais como, a realização de um determinado investimento ou a manutenção de padrões mínimos de qualidade em um determinado serviço público prestado) (Ribeiro, 1997).
3.3. Revisão da Literatura 3.3.1. Descentralização
A descentralização tem sido a opção mais desejada pelos governos actuais (Bahl, 1999).
Um programa de descentralização deve incluir os seguintes elementos chave (Bahl, Vazquez, 2006): (a) definição de responsabilidades e do grau de autonomia nas despesas; (b) definição de responsabilidades e do grau de autonomia nos tributos; (c) desenho do sistema de transferências fiscais; (d) quadro de exercício da disciplina fiscal (a chamada responsabilidade fiscal dos governos); (e) accountability social (prestação de contas aos cidadãos).
O argumento que sustenta este procedimento é o de que uma vez definido o nível de responsabilidade de certo nível de governo, torna-se fácil a compreensão do nível de recursos necessários para o financiamento e daí se pode definir o grau de autonomia financeira ou de competência tributária adequado.
22 O termo descentralização, pelo menos na época contemporânea, implica a eleição dos órgãos das autarquias locais pela comunidade, substituída aquando da sua nomeação pelo poder central., bem como o controlo do poder local por parte do estado (Chone, 2005). O fundamento básico da descentralização é a aproximação do Estado aos administrados através da criação de estruturas administrativas locais com autonomia para gerir interesses e necessidades das comunidades locais, a este fundamento acresce-se o exercício da democracia concretizado pela participação das comunidades quando o Estado ou estruturas administrativas locais estão próximas, isto é, descentralizadas (Chone, 2005).
A descentralização, na óptica de Manor (1998) garante as liberdades locais dando lugar a um sistema pluralista da administração pública, dá lugar à participação dos cidadãos na tomada de decisões públicas e relativamente a temas do seu interesse, permite também a realização do bem comum.
A descentralização não comporta apenas vantagens ela é alvo de críticas da vários académicos, no sentido que ela conduz a um não bom uso dos poderes discricionários que cabem à administração, isto é, pelo facto dos elementos que compõem um sistema descentralizado não se encontrarem suficientemente preparados para o exercício dessas funções administrativas (Faria e Chichava, 1999).
Na mesma onda, Guambe (1980) concorda que a descentralização comporta riscos, em primeiro lugar porque os municípios podem-se tornar um contrapoder ao poder do Estado, em segundo lugar o Estado pode ceder a tentação inicial de uma excessiva intervenção na gestão local, asfixiando os municípios, em terceiro os municípios podem nascer fracos, podem ostentar debilidades congénitas que os tornem ineficazes e suscitem desagrado das populações.
Finalmente, pode-se cair no risco da falta de quadros e recursos financeiros para desenvolver os governos locais (Guambe, 1980).
Manor (1998), considera três tipos de descentralização:
1. Desconcentração ou Descentralização Administrativa
A noção de desconcentração ou descentralização administrativa, diz respeito “à dispersão de agentes de escalas superiores do governo nas áreas dos escalões inferiores” (Manor, 1998).
23 A desconcentração envolve a delegação de poder decisório do Estado aos níveis hierárquicos inferiores por exemplo: província ou distrito, com objectivo de melhorar a eficiência técnica da governação, eliminando passos e processos de implementação de actividades e acelerando a acção governamental.
2. Descentralização Fiscal ou Financeira
A descentralização fiscal refere-se “às transferências fiscais decrescentes através dais quais, escalões mais altos de um sistema cedem influências a escalões inferiores em termos de orçamento e decisões financeiras, ou seja, decisões que dizem respeito a modalidade de aquisição de receitas e realização de despesas” (Manor, 1998).
Para Bahl (1999), na descentralização fiscal os agentes públicos locais decidem em nome e contas próprias. A descentralização fiscal é dar aos governos locais algum poder de taxação e responsabilidade no dispêndio, e permitindo a eles decidir sobre o nível e a estrutura de seus orçamentos, ela requer governos locais com alguma autonomia para tomar decisões fiscais independentes.
3. Devolução ou Descentralização Democrática
Devolução implica “a transferência de recursos e de poderes para as autoridades de escalões inferiores que são muito ou completamente independentes dos escalões superiores do governo e que são democráticos de certo modo e a um certo grau”, (Manor, 1998). Esta modalidade de descentralização caracteriza-se pela transferência de poderes decisórios, financeiros e patrimoniais a actores em níveis mais baixos do governo, seguindo o princípio de nível hierárquico mais alto só deve executar aquilo que o nível mais baixo não pode, delegando ao máximo o poder local, as autarquias.
É nesse âmbito que em Moçambique, no caso das autarquias ocorre um processo de devolução no contexto da descentralização democrática.
A descentralização fiscal constitui matéria do nosso trabalho, e de acordo com Bahl (1999), a meta principal da descentralização financeira é mover a governação para mais perto das pessoas, e isto requer fortalecimento das finanças do governo local.
24 Segundo Bahl (1999:4), avançam-se três argumentos dos benefícios para a fundamentação desta opção:
• Argumento de eficiência económica, a aproximação do governo aos cidadãos permite melhor identificação dos problemas locais, melhor alocação de recursos públicos e aumenta a confiança dos cidadãos aos seus líderes podendo-se aumentar o bem-estar social. Nestas circunstâncias o normal seria que as pessoas se demonstrassem mais dispostas a pagar os impostos se elas recebessem os serviços que elas almejam.
• Argumento da mobilização de recursos, acredita-se que com a descentralização da competência e capacidade tributárias, para certos tributos, os governos locais tenham mais possibilidade de arrecadar mais receitas, primeiro pela possibilidade de adequação da estrutura tributária às condições locais e, segundo, pela facilidade de fiscalização dos factos geradores da obrigação tributária.
• Argumento do reforço da democracia, a ideia por detrás deste argumento é a de que os governos locais facilmente asseguram os interesses locais através da promoção do pluralismo, da participação social e escolha pública. Os cidadãos têm a possibilidade de escolher os seus líderes, de participar nos processos de tomada de decisão sobre os aspectos comuns que afectam as suas vidas, monitorar, exigir a prestação de contas e premiar ou punir os seus líderes, por meio do voto. A participação cidadã pressiona os líderes a serem mais transparentes e responsáveis nas suas acções e também vai permitir que os serviços públicos fornecidos pelos governos locais sejam de acordo com as necessidades efectivamente identificadas.
De acordo com Nguenha (2007), os argumentos da descentralização não constituem negação do papel do Estado, pois ela significa uma partilha de poder entre o governo central e as esferas do governo hierarquicamente inferiores, passando estes o que melhor pode ser realizado a este nível.
25
Capitulo IV: Perfil do Município da Matola
4.1.Organização Político-Administrativa do Município
A autarquia da Matola tem três órgãos, designadamente, a Assembleia Municipal com 46 membros, dos quais 41 constituem a bancada do partido Frelimo e cinco da bancada da Renamo União Eleitoral, o Presidente do Conselho Municipal e o Conselho Municipal.
A Direcção do Conselho Municipal é constituída pelo Presidente e 10 vereadores distribuídos nas diferentes áreas de acção, nomeadamente, Construção e urbanismo; Finanças e Património;
Transportes, comunicação, sinalização e iluminação pública; Desenvolvimento Rural e Águas;
Mercados Feiras e Abastecimento Público; Administração Municipal e Recursos Humanos;
Educação, Género e Assuntos Sociais; Infra-Estruturas e Ambiente; Cultura, Juventude e Desportos e Actividades Económicas.
Funcionam ainda as unidades administrativas especiais que se subdividem em três Postos Administrativos: Matola Sede, Infulene e Machava, e os seus 43 bairros.
Integram o Posto Administrativo Matola Sede os seguintes Bairros: Matola A, Matola B, Matola C, Matola D, Matola F, Matola G, Matola H, Matola J, Fomento, Liberdade, Mussumbuluco, Malhampsene e Sikwama;
O Posto Administrativo da Machava é constituído pelos Bairros do Infulene, Unidade A, Trevo, Patrice Lumumba, Machava sede, São Damaso, Bunhiça, Tsalala, Km-15, Matlemele, Cobe, Matola Gare e Singathela;
O Posto Administrativo do Infulene comporta os Bairros: Zona Verde, Ndlavela, Infulene D, T-3, Acordos de Lusaka, Vale do Infulene, Khongolote, Intaca, Muhalaze, 1º de Maio, Boquisso A, Boquisso B, Mali, Mukatine e Ngolhoza.
4.2. Situação Socioeconómica
A saúde é um factor fundamental no processo de desenvolvimento, que possibilita um bom desempenho das actividades humanas, sócio-económicas e culturais, ela constitui uma das preocupações básicas das estruturas político- administrativas da Matola. Actualmente, a Matola
26 conta com 8 Centros de saúde, entre os quais 4 com maternidades; 5 postos de saúde; 1 Hospital geral na Machava, especializado no tratamento da tuberculose. Para cada Centro de saúde tem em média, 53.083 utentes e 84.932 utentes para cada posto de saúde. Estão ao serviço da saúde 156 funcionários, sendo 4 médicos e os restantes de outras especialidades entre enfermeiros e serventes. Em termos de cobertura, a rede sanitária da Matola é menor do que a cobertura média nacional.
O sector de educação é um dos mais sensíveis pelo facto da maior parte da população do município ser jovem e em idade escolar. O sector apresenta alguns problemas com as infra-estruturas,com a qualidade dos serviços que oferece e os moldes do seu funcionamento. A rede escolar no Município da Matola é constituída por 46 escolas do EP1, com o total de 73.888 alunos agrupados em 1.305 turmas das quais 188, funcionam ao ar livre, assistidos por um total de 851 professores. O EP2, conta com 11 escolas, com um total de 10.554 alunos agrupados em 191 turmas e assistidos por um total de 221 professores. O EP2 do curso nocturno, funciona em 5 escolas com um total de 2.608 alunos agrupados em 58 turmas.
A água e saneamento constituem outros grandes problemas para o Município da Matola. A rede principal que distribui água à cidade da Matola está ligada à rede geral que abastece a cidade de Maputo.
O Município da Matola possui dois depósitos de água, um localizado na Matola-sede e outro na Machava. Alguns bairros não urbanizados, para além de se beneficiarem de fontenárias instaladas na rede geral de abastecimento, contam igualmente, com água subterrânea obtida através de furos para o efeito abertos.
Na zona urbanizada e semi-urbanizada da cidade, o sistema de saneamento, funciona através de fossas sépticas familiares. Nas zonas rurais, a grande maioria utiliza latrinas, sendo umas melhoradas e outras que não oferecem aceitáveis condições sanitárias.
No que se refere a segurança e ordem pública, o Município da Matola tem vindo a deparar-se com grandes problemas que partem da própria onda de criminalidade que nela grassam e ainda o número de acidentes de viação nas estradas, principalmente na Auto-estrada que a liga a Cidade de Maputo.
27 O turismo na Matola, é uma área ainda por explorar. Nada existe ainda neste sector, a Matola precisa de fazer muito mais para atrair o investimento neste sector. É neste âmbito que o Conselho Municipal da Matola, encorajará o empresariado com vista, por exemplo, à reabilitação do parque hoteleiro degradado, construções hoteleiras de elevada qualidade nas zonas consideradas estratégicas para o desenvolvimento do turismo. A Cidade da Matola, possuindo óptimas condições para o turismo, poderá contribuir para a melhoria da qualidade de vida da população, criando novos postos de trabalho e novos centros de lazer.
A base económica do Município da Matola é constituída por um conjunto de actividades de rendimento que geram receitas capazes de manter e desenvolver o seu ambiente físico e social.
A fonte de rendimento mais importante neste município é a terra, sobretudo aquela destinada à exploração industrial, comercial, agro-pecuária, entre outras. Importa referir que os mercados juntam-se à exploração da terra e constituem a base para a captação de receitas para o funcionamento do Município. O Município da Matola conta com cerca de 50 estabelecimentos industriais10 de diversos ramos de actividade.
10A fábrica de explosivos, Fibreglass, Petromoc, Ceres, Cimentos de Moçambique, Mafer, Poliplásticos, Alumínios de Moçambique, Padaria Hanhana, Padaria Machava, Padaria Império, Salvador Caetano, Tudor, Texlom, Transportes Cassamo, Fosforeira de Moçambique, Química Geral, Mobil Oil Moçambique, Socimol, Fábrica de cobertores, Colgate Palmolive, Jeg, Lusalite, Mobilarte, Moçambique produtora, Parmalat, Puratos, Prossul, Robialac, Tintas Cin, Pintex, Vidreira, Vinipor, Zuid Indatec, Bonsuino, Metal box, Mafer, Fasol saborel, Indústrias Unipro, Implastic, Coca-Cola sabco, Poliplástico, maricló, Mozal, etc.
28
Capitulo V: Apresentação e Discussão dos Resultados da Pesquisa
5.1. Fontes de Receitas do Conselho Municipal da Matola
O município da Cidade da Matola, tal como qualquer outro município, tem como meta organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios das comunidades e promover o desenvolvimento local, e para que isso aconteça é necessário que haja receitas à disposição do município. As receitas do município provêm de receitas próprias (receitas fiscais e receitas não fiscais), transferências do Estado (FCA , FIIL e Fundo de estradas) e de fundos externos ou doações (fundo da cooperação Espanhola, e fundo da cooperação DANIDA).
Quadro nº1- Total das Receitas do Município 2005-2008 (Milhões de Meticais)
Anos
Gráfico1: Evolução das Receitas do Município
29 Quadro nº2- Pesos das Receitas do Município (2005-2008)
Peso de Receitas
Fonte: Elaboração própria através das Contas de Gerência CMCM-2005-2008
No geral, como se pode depreender nos quadros acima, as receitas próprias arrecadadas entre 2005-2008 foram de 125.734.986,93 MT tendo um peso equivalente a 32% no total das receitas neste período. Por sua vez, as doações foram de 64.853.967,43MT equivalendo á 16% nas receitas totais. Já as transferências Estatais contribuíram com 205.978.707,35MT tendo um peso de 52%, sendo deste modo a maior fonte de receitas ao longo deste período.
De acordo com o gráfico acima, no que diz respeito as receitas do município nota-se uma certa evolução a cada ano durante o período em estudo, é de salientar, que esta evolução é significativa nas receitas de transferências do Estado, o que pressupõe que, o nivel de arrecadação das receitas próprias não é ainda significante para o nível das necessidades do município. Contudo, o município da Matola ainda carece de alargar o seu nível de cobrança de receitas.
Para consubstanciar os dados acima, de acordo com o Sr. Xadreque Ernesto-Coordenador da área de finanças e património: “a arrecadação de receitas próprias é fraca e não possibilita o desenvolvimento do município”.
A dependência do município em relação às transferências fiscais pode levar o município, até certo ponto, a acomodar-se e considerar as transferências como substantivo das receitas, reduzindo a autonomia financeira. Este raciocínio corrobora a visão de Bahl (1999), Nguenha (2007), segundo a qual enquanto grande parte das receitas municipais for financiada pelas transferências dos governos centrais, estes continuarão com grande expressão sobre as decisões locais. Nesse caso, as transferências fiscais podem tornar os governos locais financeiramente
30 dependentes do governo local e, por outro lado, tornar os governos locais menos responsáveis e acomodados.
5.1.1.Receitas Próprias
As receitas próprias da autarquia compreendem as cobranças de receitas fiscais ( impostos) e receitas não fiscais (taxas e licenças).
Quadro nº3 –Receitas Próprias arrecadadas 2005 – 2008 (Milhoes de meticais)
Anos Receitas Fiscais
Fonte: Elaboração própria através das contas de gerência do Conselho Municipal da Cidade da Matola (CMCM)
Fonte: Elaboração própria através das contas de gerência do Conselho Municipal da Cidade da Matola (CMCM)