Qualidade dos juízes como agentes políticos

A ideia central dos que defendem esse argumento como óbice à responsabilização do Estado por atos emanados do Poder Judiciário é que, sendo agente político, o juiz não se equipara ao funcionário público. Portanto, de seus atos não resultaria a responsabilidade estatal nos termos da Constituição da República, a não ser nos casos de erro judiciário e prisão excessiva, expressamente previstos, como já analisado.

João Manoel de Carvalho Santos202, em trabalho sobre o Código Civil brasileiro de 1916, mas já sob a regência da Constituição Federal de 1946, pontificava: “A doutrina é pacífica. Os juízes, escreve Consolo, não são prepostos, nem o Estado é comitente. Aqueles, desde o momento em que são nomeados, exercitam a sua função não como prepostos aos quais o comitente dê as suas ordens, mas como órgão da soberania nacional”.Para ele, essa era a “verdadeira doutrina”, porquanto a natureza e a finalidade da função do Poder Judiciário demandariam especiais garantias para as suas deliberações.

Segundo anota o citado autor, a admissão da responsabilidade estatal pela atividade própria do Poder Judiciário, por meio de seus juízes, traria consequências perigosas. Permitiria, inclusive, a discussão da coisa julgada, uma vez que cada erro apontado resultaria em seu desprestígio. Assim, na sua ótica, esse quadro estaria “a exigir uma certa imunidade para os seus atos e que afastada fique de vez a ideia de qualquer responsabilidade, a não ser que a própria lei abra mão dessas prerrogativas e expressamente a declare possível.” Também à luz da Carta Magna de 1946, Castro Nunes203 enfatizava:

Na verdade, a responsabilidade do Estado supõe o ato do representante, do agente, do funcionário; e o juiz, em qualquer dos graus da jurisdição, não é propriamente um representante, um agente, um preposto do Estado na execução dos seus serviços. É um órgão do Estado, órgão de um dos poderes, o Judiciário, entre os quais se reparte a soberania da Nação. Assim os define o art. 94 da Constituição, como,

202_{SANTOS, João Manoel de Carvalho. Código Civil brasileiro interpretado. Vol. 1. 6 ed., Rio de}

Janeiro: Freitas Bastos, 1953, p. 356.

203_{NUNES, Castro. Da fazenda pública em juízo. 2 ed., Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1960, pp. 422-}

aliás, já o faziam as cartas anteriores. E mesmo naqueles países como a França, em que não é tão acentuada a posição do Judiciário como poder do Estado, não se nivela o magistrado à condição de agente do Poder Público. Ora, se o juiz é o órgão judicante do Estado, é o Estado mesmo, na função de dizer o direito, que ele personifica, no desempenho dessa função tão soberana quanto a legislativa, insuscetível esta, como a judiciária, de comportar, no seu desempenho, a responsabilidade do Estado.

Já sob a regência da Constituição da República de 1988, Diogo de Figueiredo Moreira Neto204 anota: “Tanto quanto o parlamentar, tampouco o magistrado deve ser considerado um agente para os efeitos de abrangência do art. 37, §6º, da Carta Federal, mas um membro de Poder; assim será considerado o magistrado enquanto atue substantivamente em sua própria função jurisdicional”. Não obstante, esse argumento não parece encontrar amparo na atualidade. Do mesmo modo que o legislador, o juiz, quando no desempenho de funções da administração, atuará como um agente administrativo do Poder Judiciário. Dessa forma, equipara-se a qualquer agente da administração pública, ao gerir o pessoal, os bens e os serviços que lhe são afetos.

Escrevendo na primeira metade do século XX, Amaro Cavalcanti205 já sustentava que não se deveriam excluir da responsabilidade estatal os atos de certos funcionários ou de certas funções. Exigia-se apenas a existência de fundamento para a responsabilidade geral do Estado pelos danos decorrentes da atuação ilegal de seus funcionários. Essa medida se impunha, especialmente, ante o fato de que há, para com todos eles, as mesmas relações de subordinação por parte dos administrados, bem como de representação ou nomeação da parte do Estado. Nesse contexto, esclarecia: “Se os atos de governo (Regierungshandlungen), praticados pelos funcionários, devem ser considerados atos do Estado, o mesmo se deve dizer dos atos dos juízes, nada influindo a circunstância de que estes últimos independem da vontade do chefe de Estado (Herrschers) na decisão dos pleitos”.Como se observa, para o autor citado, nada justificaria tomar por base a distinção entre as funções públicas para argumentar a favor ou contra a responsabilidade do Estado.

204_{MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 16 ed., Rio de Janeiro:}

Forense, 2014, p. 652

205_{CAVALCANTI, Amaro. Responsabilidade civil do Estado. Tomo I. 2 ed. autalizada por José de}

No mesmo rumo, ainda sob a vigência da Constituição Federal de 1946, Lafayette Pondé206 partia da ideia de que a responsabilidade civil do Estado deveria ser encarada como uma condição de segurança da ordem jurídica em relação ao serviço público, que deve ser levado a efeito sem provocar danos a qualquer bem juridicamente protegido. Trata-se, na sua ótica, de um verdadeiro princípio conceitual do Estado de direito. Seu enunciado indica que as lesões jurídicas provocam sanções correspondentes, entre as quais a indenização equivalente ao dano causado. Desse modo, o Estado tem o dever primário de submeter sua atuação ao disciplinamento estabelecido na norma jurídica. Como consequência, não pode se furtar da obrigação de reparar os efeitos do ato lesivo que vier a causar, restaurando, assim, a legalidade ofendida.

Portanto, desde que o dano verificado se evidencie com as características essenciais fixadas pela ordem jurídica, a responsabilidade deve incidir sobre todos os atos do Estado, independentemente de qual seja o órgão, agente ou serviço que o tenham causado, por ação ou omissão. Assim, existindo relação de causalidade entre a atuação estatal e o prejuízo, cabe ao Estado a obrigação de repará-lo. De outro lado, tem o prejudicado o direito público subjetivo de exigir a reparação. Diante dessa constatação, o autor citado esclarece: “Não há que se distinguir o órgão emissor do ato lesivo: qualquer que seja ele - judicial, legislativo, administrativo - de sua ação pode decorrer aquela obrigação”.

A Constituição da República de 1967 previa a responsabilidade estatal expressamente pelos atos dos “funcionários públicos”. Com base nesse preceito, alguns doutrinadores continuaram a considerar que, ocupando cargo público criado por lei, o juiz se enquadraria no conceito legal dessa categoria funcional, entendida em sentido amplo. Todavia, essa concepção doutrinária da época não chegou a sensibilizar o Supremo Tribunal Federal, no sentido de rever o seu posicionamento histórico e consolidado quanto à não-responsabilidade do Estado por atos judiciais.

Entretanto, nesse campo, deve-se fazer especial referência a um caso apreciado pela Corte, em recurso extraordinário, no início dos anos de 1970207. Na verdade, o

206

PONDÉ, Lafayette. Da responsabilidade civil do Estado por atos do Ministério Público. In Revista Forense, vol. 152, março/abril/1954. Rio de Janeiro, pp. 43-51.

207_{STF. Recurso extraordinário nº 70.121-MG.. Relator originário: ministro Aliomar Baleeiro (voto}

vencido). Relator para o acórdão: ministro Djaci Falcão. Julgado em 13/10/1971. Publicado em 30/03/1973. Diário da Justiça, p. 00165.

resultado não discrepou dos precedentes do próprio tribunal, no sentido de negar a responsabilidade do Estado pelos atos jurisdicionais. Houve, no entanto, aprofundada discussão do assunto, porquanto o relator originário, ministro Aliomar Baleeiro, embora vencido por maioria, trouxe posicionamento no sentido contrário. No seu voto, entre outros aspectos, abordou a condição de agente estatal do juiz. Pela clareza do argumento com que fundamentou seu voto, transcreve-se seguinte trecho:

Critério estritamente objetivo e, portanto, mais largo exige que se considerem funcionários públicos no art. 194 todos os que praticarem atos, ou incorrerem em omissão no exercício de função pública, sem se dever entrar, sequer, na apuração da legalidade ou ilegalidade da investidura, - adverte Pontes de Miranda (Comentários à CF 1946, VI, p. 370).

Assim, a meu ver, o art. 105 da CF de 1967 abarca em sua aplicação os órgãos e agentes do Estado, como os chefes do Poder Executivo, os Ministros e Secretários do Estado, os Prefeitos, ainda que não sejam funcionários no sentido do Direito Administrativo. E, com maior razão, também os juízes, como agentes do Estado para a função jurisdicional deste, que os coloca sob regime especial de garantias no interesse de tal função. Esse regime especial e a natureza específica de sua atividade não lhe tiram o caráter de funcionário, lato sensu.

Com o advento da Constituição da República de 1988, apesar das divergências existentes, parece revelar-se inteiramente descabido o pensamento dos que negam a possibilidade de responsabilização do Estado-juiz. Não se sustenta a alegação da suposta condição de agente político do magistrado, que estaria fora da categoria de agente público. Com tal compreensão e à vista da Carta Política vigente, Lúcia Valle Figueiredo208 afirma não enxergar empeços para a responsabilização do Estado por atos praticados pelos juízes no exercício de sua função, esclarecendo: “Efetivamente, encarna o Judiciário também a figura do agente público, de alguém que diz o direito em normas concretas e por conta do Estado. Se assim é, dentro de certas comportas, que o regime jurídico da função postula, há de ser também responsabilizado, na hipótese de lesão”.

Como se observa, o art. 37 da Carta Magna209 é aplicável a todos os poderes da

208_{FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 5 ed., São Paulo: Malheiros, 2001, p.}

278.

209

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: […].

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o que, obviamente, inclui o Poder Judiciário. Além disso, mesmo que se mantenha a separação conceitual entre as figuras do agente político e do agente público, o §6º do mesmo dispositivo constitucional, como já assinalado, utiliza a expressão mais larga “agentes”. O objetivo do constituinte parece ter sido abranger todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Portanto, nesse contexto, não há exclusão de servidores públicos qualificados como agentes políticos. Nessa categoria se insere o juiz, por força de sua atividade jurisdicional, situada entre as atividades tidas como típicas do Estado, por expressar parcela de sua soberania.