Qualidade, equidade e gestão: descentralizando as decisões

Após diagnósticos sobre os sistemas educativos, orientados por técnicos de organismos internacionais com enfoques economicistas, estes foram considerados improdutivos, com práticas pedagógicas desatualizadas e ineficientes, com a qualidade do ensino muito baixa e desvinculada das exigências postas pela transformação produtiva (CANDAU, 1999).

31 A Conferência Mundial sobre Educação para Todos, realizada em Jomtien, em março de 1990, buscou orientar as políticas educacionais, a fim de garantir a equidade social por meio da educação. A incapacidade do Estado em minimizar as desigualdades sociais e a distribuição de renda e arrefecer a crença na educação como possibilidade de ascensão econômica individual. A redução das desigualdades sociais deveria ser buscada a partir da expansão da educação, que permitiria às populações em situação vulnerável encontrar caminhos para o seu desenvolvimento pessoal e social. (CARNOY, 1992).

Para cumprir o compromisso estabelecido em Jomtien, de expandir a educação básica, os países em desenvolvimento tiveram que pensar estratégias de elevação do nível de atendimento à população, sem aumentar na mesma proporção os investimentos. Dentre as estratégias do Banco Mundial, no que se refere a investimentos em educação, Candau (1999) identifica certa hierarquia de prioridades:

O banco prioriza em suas recomendações e conclusões, investimentos nos seguintes aspectos: aumento do tempo de instrução por meio da ampliação do ano escolar, da flexibilização da adequação de horários; reforço do dever de casa; oferta de livros didáticos, considerados expressão operativa do currículo e elementos compensadores dos baixos níveis de formação docente; melhoria dos conhecimentos dos professores, privilegiando-se a formação continuada em detrimento da formação inicial, e estimulando-se os sistemas de educação à distância. (CANDAU, 1999, p.37)

A autora aponta que elementos como infraestrutura e valorização econômica dos professores não são considerados um investimento importante. As atenções são, em boa parte, canalizadas para questões que envolvem gestão dos sistemas, em especial questões curriculares. Como consequência, na América Latina torna-se cada vez mais forte o discurso que afirma a urgência e a inevitabilidade de políticas orientadas para a melhoria da qualidade da educação básica. Para Candau (1999), quando se participa de encontros, seminários e congressos em todo o continente, chama atenção a homogeneidade do discurso sobre a atual crise da educação e suas causas, assim como a uniformidade dos temas destacados e das propostas que se tenta pôr em prática nos diferentes contextos. As palavras de ordem são as mesmas, descentralização, qualidade, competitividade, equidade, reforma curricular, transversalidade, novas tecnologias, dentre outras de caráter mais secundário.

Para Oliveira (2004), passa a ser um imperativo dos sistemas escolares formar os indivíduos para a empregabilidade, já que a educação geral é tomada como requisito indispensável ao emprego formal e regulamentado, ao mesmo tempo em que se destina

32 um papel preponderante à educação na condução de políticas sociais de cunho compensatório, visando a contenção da pobreza.

Gentilli (1996) aponta que quando se enfatiza que a educação deve estar subordinada às necessidades do mercado de trabalho, as políticas neoliberais estão se referindo a uma questão muito específica: a urgência de que o sistema educacional se ajuste as demandas desse mercado. Dentre estas demandas está a necessidade de formar sujeitos com capacidade flexível e de adaptação individual. A função social da escola encontra o seu preciso limite no exato momento em que o indivíduo se lança ao mercado para lutar por um emprego. A educação deve apenas oferecer essa ferramenta necessária para competir nesse mercado, o restante depende dos sujeitos, embora saibamos que alguns triunfarão e outros estarão condenados ao fracasso. (GENTILLI, 1996)

A formação de sujeitos adaptados às necessidades de mercado se impõe como necessidade educativa. Neste contexto, Popkewitz (1998) notou a reconstituição de três lugares importantes: o Estado, as Ciências Sociais e a Pedagogia, como formas governantes. O autor refere-se a uma espécie de cultura redentora que legitima as práticas regentes das ciências socais e educacionais. Para nas políticas educacionais, o novo professor e a nova criança são reelaborados como indivíduos dotados de poder para solucionar problemas, sendo capazes de responder a estes, de maneira flexível, que passem a assumir um papel de produtores de mudança social e pessoal. Supõe-se que eles possuam uma individualidade pragmática ligada às contingências de situações nas quais os problemas poderão ser solucionados através da administração social das individualidades. Identifica em seus estudos sobre as mudanças nos EUA o advento de “reformas escolares sistêmicas”, nas quais o papel do governo estatal é agora o de desenvolver uma política coerente, que coordene e impulsione a implantação de práticas bem sucedidas, onde alianças e responsabilidades são determinadas, e o investimento e preocupação social são construídos (POPKEWITZ, 1998).

Definidos os papéis do Estado e dos sujeitos, as políticas educacionais de cunho neoliberal formularam um conceito específico de qualidade que foi transferido, sem mediações, para o campo educacional. De acordo com Warde (1998), a ênfase na qualidade do ensino entrou para a agenda política nos mais diversos países como meio de garantir o espaço da produção nacional e desenvolver uma cidadania capaz de operar no mundo globalizado. No âmbito do governo federal e na esfera dos governos estaduais e municipais, crescem as formas que atuam sobre os sistemas públicos de

33 ensino, no que se refere tanto à organização, gestão e financiamento e quanto à própria dinâmica intraescolar. Nesse sentido, destaca-se que as recomendações e metas em relação à melhoria da educação se alicerçaram sob o paradigma da qualidade, dos sistemas de ensino. Não por acaso muitas reformas que ocorreram logo em seguida, no âmbito da nova configuração política, apresentaram características comuns: implantação de currículos nacionais, estímulo à formação de professores em serviço, autonomia das escolas no que se refere ao seu gerenciamento, defesa da integração entre a escola e a comunidade, avaliações externas. (TORRES, 2001). Com relação às reformulações curriculares, a publicação de Diretrizes Nacionais como os Parâmetros Curriculares (BRASIL, 1996), ou mesmo de Orientações Curriculares em estados e municípios,9 evidenciam a necessidade de fornecer aos sistemas educativos novas atribuições.

A autonomia prevista para as escolas se pauta numa nova forma de se compreender a gestão educacional. As políticas de descentralização e municipalização das administrações ocorridas no Brasil estão inseridas neste contexto. Gentilli (1996) identifica um paradoxo nas estratégias de gestão. Para o autor, a lógica da descentralização das administrações, ainda possui uma faceta centralizadora já que apenas algumas funções são transferidas para as esferas menores. Transferem-se as instituições escolares da jurisdição federal para a estadual e desta para a esfera municipal: com a municipalização do sistema de ensino. Há a flexibilização do currículo, da legislação, de financiamento e ainda flexibilização das formas de contratação e retribuições salariais dos docentes. Esta seria a faceta da descentralização, mas por outro lado, os governos neoliberais mantêm certas funções centralizadas responsabilizando estados, municípios, os próprios professores ou a comunidade conservando as seguintes tendências:

a) a necessidade de desenvolver sistemas nacionais de avaliação dos sistemas educacionais (basicamente provas de rendimento aplicadas à população estudantil);

b) a necessidade de desenhar e desenvolver reformas curriculares a partir das quais estabelecer os parâmetros e conteúdos básicos de um Currículo Nacional;

c) associada à questão anterior a necessidade de desenvolver estratégias de formação de professores centralizadas nacionalmente e que permitam atualização dos docentes segundo o plano curricular estabelecido na citada reforma (GENTILLI, 1996, p. 23)

Há a regulação dos fins, do currículo (em termos mais amplos) e dos resultados

9_{Relatório que analisou as propostas curriculares de Ensino fundamental e Ensino Médio, publicado e} produzido pela Diretoria de Concepções e Orientações Curriculares para Educação Básica. (SAMPAIO, 2010). Sob a organização de Maria das Mercês Ferreira Sampaio. Brasília: Ministério da Educação / Secretaria de Educação Básica, 2010.

34 da educação. Resguardando-se certa autonomia quanto aos meios e a gestão interna para se atingir as pretensiosas metas, daí resulta a ambiguidade apontada pelo autor.

Em artigo, Casassus (2001), que atuou como consultor da UNESCO, assinala que a partir da década de 199010_{, nas políticas educacionais para a América Latina e} Caribe, ficou claro que a gestão seria um instrumento importante para o desenvolvimento dos acordos e metas para os diferentes países. Durante a implantação das medidas para a gestão dos sistemas educativos, instalaram-se novas pautas de regulação da ação educacional, mudando-se a relação entre os atores na estrutura das decisões. Para o autor, o Estado guardou um conjunto de decisões estratégicas como: avaliação de desempenho, currículo e as metas para o ensino, ao passo que: “As outras decisões, que tem a ver com a operação do processo pedagógico, são tomadas nas esferas administrativas menores” (CASASSUS, 2001, p.21).

Para Casassus (2001, p.21) “Na nova configuração da gestão, há duas categorias de decisões: umas de caráter mais estratégico - político e outras de caráter operacional- profissional”. Ao realizar estudo comparativo entre países como Brasil, Chile e Argentina, Casassus (2001) conclui que essas decisões variam entre as instâncias, mas que em todos estes países a situação é a mesma quanto às decisões tomadas pelo poder central. Aponta ainda que nos últimos anos passou-se de uma visão focada nos insumos e recursos, para uma política focalizada nos resultados.

A partir do exposto, é possível notar que o discurso das políticas educacionais tem se focado nos eixos qualidade e gestão, deixando-se um pouco de lado a discussão acerca dos fins para a educação. Além das discussões trazidas pelos autores, essa tendência fica clara quando se observa os traços que caracterizam as reformas propostas pelos sistemas de ensino (seja em âmbito federal, municipal estadual), os objetivos, diagnósticos e as estratégias de ação transitam em torno destes dois lugares.