Qualificação social da cidadania: ações de empoderamento

A compreensão dada nesta tese à expressão qualificação social da cidadania fundamenta- se no conceito de empoderamento, que visa à promoção de direitos de cidadania. Evidencia-se, nessa perspectiva, uma reestruturação na relação de poder, na qual o Estado é submetido ao dever de prestar contas de suas ações à sociedade civil, e, assim, os cidadãos imbuídos de participação política são empoderados para o processo político de tomada de decisões, na defesa de seus interesses diretos.

Friedmann (1996), em seu livro Empowerment: uma política de desenvolvimento alternativo apresenta uma alternativa à economia neoliberal, fundamentada em uma política de empoderamento, e utiliza três argumentos na defesa dessa posição: direitos humanos, direitos do cidadão e desenvolvimento integral das potencialidades da humanidade. O autor considera que as pessoas têm direitos iguais a uma vida materialmente adequada e justifica que não há nenhuma razão intrínseca, moral ou de outra forma, para que um grande número de pessoas seja excluído do desenvolvimento, ou, ainda, de tornarem-se vítimas inconscientes do progresso de outras pessoas.

Em sua concepção, o termo empowerment refere-se à ideia de que, em um desenvolvimento alternativo, se estruture uma política compromissada em capacitar os cidadãos, principalmente aqueles da classe subalterna, e mobilizá-los para a participação política em uma escala ampliada. Ressalta, ainda, o papel ativo que as pessoas devem assumir na condução de seus próprios destinos. Portanto, sua proposta é de que haja uma iniciativa de política que emancipe e permita a todos os cidadãos fazer valer os seus direitos.

Todavia, sabe-se que o uso do termo empoderamento abrangeu também dimensões conceituais, de caráter político-econômico conservador, que focaliza atender a esfera privada. No campo da administração empresarial, para exemplificar, o conceito está vinculado aos resultados pretendidos e é considerado uma tecnologia de gestão, sendo o fortalecimento do poder decisório dado nas mãos das pessoas da organização. Neste sentido, esta tecnologia concede às pessoas a oportunidade de participarem e decidirem (ARAÚJO, 2006).

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É necessário enfatizar que o conceito que este trabalho assume é o de um empoderamento que considere os cidadãos como protagonistas de sua própria história, tendo a capacidade de gerar processos de desenvolvimento autossustentável, com a mediação de agentes externos, os novos educadores sociais (GOHN, 2004). No entanto, a autora destaca duas acepções distintas na utilização do termo:

Cumpre destacar que o significado da categoria “empowerment” ou empoderamento como tem sido traduzido no Brasil, não tem um caráter universal. Tanto poderá estar referindo-se ao processo de mobilizações e práticas destinadas a promover e impulsionar grupos e comunidades  no sentido de seu crescimento, autonomia, melhora gradual e progressiva de suas vidas (material e como seres humanos dotados de uma visão crítica da realidade social); como poderá referir-se a ações destinadas a promover simplesmente a pura integração dos excluídos, carentes e demandatários de bens elementares à sobrevivência, serviços públicos, atenção pessoal etc., em sistemas precários, que não contribuem para organizá-los – porque os atendem individualmente, numa ciranda interminável de projetos de ações sociais assistenciais. (GOHN, 2004, p. 23)

Neste sentido, a pretensão dada ao processo de empoderamento de indivíduos e sociedade é a de potencializar a cidadania e, assim, aperfeiçoar a democracia representativa. Porém, qual a consistência fundamental do princípio contemporâneo de cidadania? T. H. Marshall, em Cidadania e Classe Social – estudo sobre a cidadania na sociedade inglesa, assim a definiu:

A cidadania é um status concedido àqueles que são membros integrais de uma comunidade. Todos aqueles que possuem o status são iguais com respeito aos direitos e obrigações pertinentes ao status. Não há nenhum princípio universal que determine o que estes direitos e obrigações serão, mas as sociedades nas quais a cidadania é uma instituição em desenvolvimento criam uma imagem de uma cidadania ideal em relação à qual o sucesso pode ser medido e em relação à qual a aspiração pode ser dirigida. (MARSHALL, 1988, p. 20)

O autor recupera historicamente o conceito de cidadania por meio de três elementos: civil (século XVIII), político (século XIX) e social (século XX). O civil remete ao direito à liberdade individual; o político, ao direito de participar no exercício do poder político; e o social, ao direito mínimo de bem-estar econômico e segurança (Marshall, 1988, p. 9). Ao complementar sua definição, o autor conclui: “A insistência em seguir o caminho assim determinado equivale a uma insistência por uma medida efetiva de igualdade, um enriquecimento da matéria-prima do status e um aumento no número daqueles a quem é conferido o status” (MARSHALL, 1988, p. 20).

É importante ressaltar a possibilidade de empoderamento político dada à cidadania nesse estudo de Marshall. A ideia remete à existência de uma relação direta entre a educação das

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crianças e a cidadania, a qual, confinada ao Estado, objetiva desenvolver cidadãos. Ele afirma: “O direito à educação é um direito social de cidadania genuíno porque o objetivo da educação durante a infância é moldar o adulto em perspectiva” (MARSHALL, 1988, p. 18). A relação entre educação e cidadania também é sustentada por Benevides (1996), que considera como papel da escolarização formal o de equipar o cidadão para dar conta do crescente volume de informação e das exigências de decisão, próprios da expansão das formas democráticas de vida, ainda que não garanta sua adesão substantiva a elas.

Desta forma, há convicção de que, para fortalecer a participação política, é fundamental desenvolver processos educativos para qualquer indivíduo, mesmo que se considere pouca coisa alterada nos costumes políticos brasileiros (LYRA-SILVA, 2002). Em estudos sobre a democracia nos países latino-americanos, como a Argentina e o Brasil, O‟Donnell (1993) analisa que a crise de Estado gerada pela falta de legitimidade de seus governos ditatoriais, processo verificado nas últimas décadas, acabou imprimindo nos indivíduos uma cidadania de “baixa intensidade”. O autor argumenta que a crise política vem acompanhada de uma agravante atomização da sociedade, que ele considera parte da crise do Estado – não apenas como conjunto de burocracias, mas também como fonte legal de previsibilidade social. Mais recentemente, O‟Donnell (2011, p. 38) afirma que a condição da cidadania política é complexa e classifica uma de suas características como “potencialmente empoderadora, na medida em que os indivíduos podem querer usar direitos e liberdades a fim de levar a cabo uma variedade de ações” (Grifos do autor).

Segundo Gohn (2004), nos anos 1990, os discursos oficiais incorporaram a cidadania, aproximando-a da ideia de participação civil, de exercício da civilidade, de responsabilidade social dos cidadãos como um todo. Nesta perspectiva, a cidadania trata não apenas dos direitos, mas também de deveres, em uma homogeneização dos atores.

Estes deveres envolvem a tentativa de responsabilização dos cidadãos em arenas públicas, via parcerias nas políticas sociais governamentais. De um lado, isso é um ganho: significa o reconhecimento de novos atores em cena. De outro, é um risco, com o qual as lideranças progressistas da sociedade civil devem estar alerta: o de assumirem o papel que deve ser exercido pelo poder público estatal, pois para tal ele é eleito, ou indicado, e os cidadãos pagam impostos. (GOHN, 2004, p. 22)

Assim, de acordo com as estruturas de participação estabelecidas pela teoria correspondente, este estudo se refere à participação sociopolítica em instituições formais, ou que

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tenham mandato legal, como a que ocorre nos conselhos gestores. A criação dessas organizações institucionais de gestão partilhada favorece a efetividade da participação civil direcionada ao acompanhamento e controle da aplicação dos recursos públicos. O empoderamento, neste caso, também pode ser desenvolvido – a crédito social – pelas instituições políticas e governamentais que buscam ações e procedimentos para consolidar a participação cidadã e obter concretas mudanças sociais. Essa possibilidade ressignificaria, institucionalmente, uma proposta de conexão entre Estado e sociedade, apresentada e executada por diferentes agentes políticos envolvidos em reprocessar novas ações democráticas.

3.1.1 Ações de fortalecimento do controle social no financiamento da educação

No tocante à formação para o Controle Social, a implementação de ações institucionais tem se destacado no âmbito do Estado. Alguns programas têm sido desenvolvidos pelo Governo Federal e visam a capacitar agentes da administração pública e da sociedade organizada para o exercício do Controle Social. Com esse objetivo, tanto a Controladoria Geral da União (CGU) quanto o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) organizam e coordenam programas para o desenvolvimento de ações de formação. Busca-se, aqui, verificar, mediante os resultados apresentados pelos programas, o alcance dessas ações nos Conselhos Estaduais do Fundeb investigados.

A seguir, serão relatadas as ações desenvolvidas por essas duas instituições do Governo Federal específicas sobre o Controle Social.

I) Programa Olho Vivo no Dinheiro Público da CGU – Foi criado em setembro de