Quanto à oportunidade ou ao momento em que o controle é exercido

No que diz respeito ao momento em que é exercido, o controle pode ser classificado como: a) prévio ou preventivo (a priori); b) concomitante ou sucessivo; e c) subsequente, corretivo ou posterior (a posteriori) (CARVALHO FILHO, 2013; DI PIETRO, 2013; MEIRELLES, 2010).

O controle prévio é aquele exercido antes da consumação da conduta administrativa, ou seja, ele antecede a conclusão ou operatividade do ato, como requisito para sua eficácia, por isso, ele tem natureza preventiva (CARVALHO FILHO, 2013; MEIRELLES, 2010). Di Pietro (2013) menciona que, na própria Constituição Federal, constam previstos diversos exemplos de controle prévio, como as autorizações ou as aprovações prévias do Congresso Nacional, da Câmara ou do Senado, de que precisa o Poder Executivo para realização de alguns atos. Carvalho Filho (2013) exemplifica o controle prévio citando as aprovações de órgãos técnicos superiores de que dependem determinadas ações de engenharia. Por fim, Meirelles (2010) traz os casos da necessidade de liquidação da despesa pública anteriormente ao pagamento, bem como da necessidade de autorização prévia pelo Senado Federal aos entes da federação para a contratação de empréstimos externos. Note-se, conforme destaca Di Pietro (2013), que tal controle é preventivo, pois visa impedir a prática de ato ilegal ou contrário ao interesse público.

O controle concomitante é aquele que se processa à medida em que a conduta administrativa vai se desenvolvendo, ou seja, acompanha a realização do ato para verificar a regularidade de sua formação. Este controle tem aspectos preventivos e repressivos, conforme o andamento da atividade administrativa (CARVALHO FILHO, 2013; DI PIETRO, 2013; MEIRELLES, 2010).

Para exemplificar este tipo de controle, Meirelles (2010) menciona a realização de auditoria durante a execução do orçamento e a fiscalização de um contrato em andamento; Carvalho Filho (2013) cita a fiscalização dos agentes públicos no curso da execução de obras públicas; e Di Pietro (2013) faz alusão ao acompanhamento da execução

orçamentária pelo sistema de auditoria e à fiscalização que se exerce sobre as escolas, hospitais e outros órgãos públicos prestadores de serviços públicos à coletividade.

O controle posterior objetiva rever os atos após sua conclusão, visando corrigi-los, desfazê-los ou apenas confirmá-los; abrange atos como os de aprovação, homologação, anulação, revogação, convalidação (CARVALHO FILHO, 2013; DI PIETRO, 2013, MEIRELLES, 2010).

A título de exemplo, o controle judicial dos atos administrativos representa, em regra, instrumento de controle posterior, uma vez que controlam atos já praticados, ressalvados o mandando de segurança preventivo, a ação civil pública e a ação popular, que podem ser utilizados anteriormente à conclusão do ato. Além disso, a homologação, ato pelo qual os processos licitatórios e processos de concursos públicos estão obrigados, são também formas de controle posterior (CARVALHO FILHO, 2013; MEIRELLES, 2010).

2.3.1.2 Quanto ao aspecto controlado ou natureza do controle

De acordo com o aspecto da atividade administrativa controlada, o controle é classificado em: a) controle de legalidade e legitimidade e b) controle de mérito (CARVALHO FILHO, 2013; DI PIETRO, 2013; MEIRELLES, 2010).

O controle de legalidade visa verificar a conformação dos atos ou procedimentos administrativos com as normas legais (MEIRELLES, 2010). Carvalho Filho (2013) acrescenta que estas normas legais devem ser entendidas em um sentido amplo, que inclui a disciplina disposta na Constituição Federal, na lei ou em ato administrativo impositivo de ação ou de omissão.

Por meio do controle de legalidade, então, pode-se verificar a incompatibilidade da ação ou omissão administrativa com as normas jurídicas respectivas. Desta forma, uma conduta deve ser revista quando for ilegal ou ilegítima (CARVALHO FILHO, 2010). Ressalta-se que o resultado do controle de legalidade pode ser a confirmação ou a anulação do ato, pois de atos de controle de legalidade, como a homologação, a aprovação, o visto, podem decorrer confirmações ou anulações de atos ou procedimentos anteriores (CARVALHO FILHO, 2013). Portanto, quando detectada ilegalidade ou ilegitimidade, os atos devem ser anulados, nunca revogados. (MEIRELLES, 2010)

Di Pietro (2013) acrescenta que o controle de legalidade é exercido por todos os Poderes, ou seja, pela própria Administração, pelo

Judiciário e pelo Legislativo. Contudo, Meirelles (2010) pondera que o Executivo o exerce de ofício ou por provocação, enquanto o Legislativo o exerce somente nos casos previstos na Constituição Federal e o Judiciário por provocação em ação adequada.

Para exemplificar o controle de legalidade exercido pelos Poderes, Carvalho Filho (2013) menciona o controle dos atos administrativos realizados pelo Judiciário por meio de mandado de segurança; a apreciação da legalidade dos atos de admissão de pessoal realizada pelo Legislativo, por meio dos Tribunais de Contas; e o controle de legalidade que a própria Administração, em qualquer esfera, realiza sobre os próprios atos, como o controle da atuação ilegal de um agente público por um superior hierárquico.

O controle de mérito, para Meirelles (2010, p. 701), é aquele que “visa à comprovação da eficiência, do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado”. Carvalho Filho (2013), na mesma linha, doutrina que ele se consuma “pela verificação da conveniência e da oportunidade da conduta administrativa”.

Neste sentido, verifica-se que este controle não questiona a legalidade da conduta, mas apenas se ela é interessante para a Administração e merece prosseguir ou se deve ser revista. Além disso, Di Pietro e Meirelles (2010) concordam que, devido a este caráter de verificação da conveniência e oportunidade das condutas, o controle de mérito é exercido normalmente pela própria Administração e em casos excepcionais pelo Legislativo, porém, não pelo Judiciário. Todavia, lembra-se que de forma atípica, o Legislativo e o Judiciário administram a si próprios, exercendo função administrativa atípica, passível de controle de mérito.

Finalmente, conforme destaca Carvalho Filho (2013, p. 945), o termo mérito significa aquilo que é “melhor, mais conveniente, mais oportuno, mais adequado, mais justo, tudo, enfim, para propiciar que a Administração alcance seus fins”. Assim, o controle de mérito é realizado pela Administração, por meio de confirmação, porém, caso entenda que o ato precisa ser revisto, ela o desfaz por meio do instituto da revogação (CARVALHO FILHO, 2013).