É preciso lembrar sempre da distância imensa que separa discurso da prática entre nós. Invariavelmente, os textos dos PDs são sempre muito bem intencionados, afirmando uma cidade para todos, harmônica, sustentável e democrática. A implementação do Plano, entretanto, tende a seguir a tradição: o que favorece alguns é realizado, o que contraria é ignorado. E os esquecidos continuam esquecidos caso não estejam lá para ressaltar suas necessidades, sem a ilusão de desenhar a cidade de todos ou a cidade dos nossos sonhos. (MARICATO, 2007b).
A Avaliação e Capacitação para Implementação de Planos Diretores Participativos (PPD) (2011), que analisou qualitativamente tais planos em todo o Brasil, de certa forma confirmou a colocação de Maricato (2007b) em relação ao distanciamento entre o que consta nos textos dos Planos Diretores Municipais e a realidade de sua implementação. A avaliação, valendo-se de dados estatísticos, reconheceu que há nos Planos Diretores brasileiros uma generalizada inadequação da regulamentação dos instrumentos no que se refere à autoaplicabilidade ou efetividade dos mesmos, principalmente, em relação aos instrumentos relacionados à indução do desenvolvimento urbano.
A pesquisa, encomendada pelo Ministério das Cidades, evidenciou que
Tal inadequação gera uma insuficiência no que se refere à definição de conceitos e parâmetros urbanísticos, a demarcação dos instrumentos no território e a definição de prazos para implementação e operacionalização de procedimentos administrativos entre outros aspectos. Mesmo que alguns instrumentos requeiram regulamentação específica ou que suponham detalhamento de seu modo de operar em regulamento próprio, aquilo que cabe ao Plano Diretor definir, especialmente a incidência dos instrumentos no território, de um modo geral está precariamente disposto nos Planos Diretores. (SANTOS JÚNIOR; MONTANDON (orgs.), 2011, p.34).
Ou seja, uma pesquisa produzida pelo próprio Ministério das Cidades reconheceu as deficiências dos Planos Diretores brasileiros. A maioria dos municípios não demonstra suficiente preparo técnico e institucional para elaborá-los com excelência. Ao analisar o PDDM (2006) de Amargosa – Bahia, instituído pela Lei Complementar n°. 012 em 14 de dezembro de 2006, nota-se que o referido Plano não difere da situação descrita por Maricato (2007b) e o que foi exposto pela pesquisa de avaliação do Ministério das Cidades (2011).
No último tópico do capítulo anterior confrontou-se a Resolução nº 34 do Conselho das Cidades, instituída em 1º de julho de 2005/10, com o PDDM/Amargosa. A Resolução nº 34 dispõe sobre orientações para o conteúdo mínimo do Plano Diretor e contém uma nítida indicação para que os Planos incorporem os instrumentos do Estatuto da Cidade, “[...]
vinculando-os aos objetivos e estratégias estabelecidos no Plano Diretor.” (Inciso IV do Art. 1º).
Observou-se que instrumentos previstos pela Resolução nº 34 aparecem no texto do PDDM/ Amargosa, porém, apenas a presença desses instrumentos no corpo da Lei não garante a sua autoaplicabilidade e nem seu rebatimento sobre o espaço. Mesmo citados pela lei, os instrumentos aparecem incompletos, sem parâmetros urbanísticos, sem delimitação do perímetro de aplicação e sem definição de prazos para implantação no território. Além disso, e não raro, na prática, são inadequados à realidade urbana.
Cabe a este quarto e último capítulo o dever de ilustrar essas incompletudes, inadequações e o abismo entre o discurso do PDDM/Amargosa e a realidade espacial amargosense. Para tanto, elege-se como instrumento de análise a proposta de zoneamento de uso e ocupação do solo existente no PDDM/Amargosa. Tal escolha deve-se à premissa de que, de acordo com Aiala e Paixão (2013), o zoneamento de uso e ocupação do solo seria o instrumento responsável por materializar as diretrizes contidas no Plano Diretor. Desta maneira, a melhor forma de analisar os reflexos de um Plano sobre o espaço real seria analisando sua proposta de zoneamento.
Assim, o presente capítulo busca inicialmente apresentar a proposta de zoneamento de uso e ocupação do solo e apontar como esse instrumento se expressa no PDDM/Amargosa. De acordo com Aila e Paixão (2013), os parâmetros urbanísticos impõem limites legais relativos à paisagem urbana e a sua densidade e devem atuar juntos e de maneira integrada ao tipo de zoneamento de uso e ocupação do solo. Deste modo, no segundo momento, descrevem-se as características desses parâmetros no PDDM/Amargosa e se desenvolve uma discussão sobre seu embasamento.
Posteriormente, com o intuito de evidenciar possíveis inconsistências na proposta de zoneamento e considerando o princípio de que as limitações do sistema viário também são capazes de classificar categorias de uso e ocupação do solo, confronta-se o mapa de Zoneamento urbano-ambiental com o mapa de Hierarquização viária, ambos pertencentes às pranchas de mapas anexadas ao PDDM/Amargosa.
4.1 A REALIDADE ESPACIAL À ÉPOCA DA ELABORAÇÃO DO PLANO
Como dito, este capítulo objetiva analisar a proposta de zoneamento de uso e ocupação do solo e a proposta de hierarquização viária contida no PDDM/Amargosa. Entende-se,
porém, que há onze anos, a realidade urbana amargosense diferia muito da atual. Assim, considerando tal período, faz-se uma apresentação, necessariamente sucinta, daquela Amargosa à época da elaboração do referido Plano Diretor, baseada em informações extraídas do Relatório de Leitura da Cidade (2006).
De acordo com o guia elaborado pelo Ministério das Cidades, intitulado Plano Diretor Participativo – guia para a elaboração pelos municípios e cidadãos (2005), a produção de um Relatório de Leitura da Cidade consiste na primeira etapa do processo de elaboração de um Plano Diretor (PD). Sua função é relatar a situação do município, área urbana e a área rural, identificando seus problemas, seus conflitos e suas potencialidades.
Sendo assim, conforme descrito no Relatório de Leitura da Cidade (2006), em 2005, Amargosa possuía 33.039 habitantes, sendo 22.179 residentes na sede e 10.860 na zona rural. A densidade demográfica era de 75,5 hab/km².
Em relação à habitação, o referido Relatório descreveu que os bairros de um modo geral não apresentavam homogeneidade de padrões construtivos. Os melhores padrões se concentravam na área central. À medida que se fosse distanciando do centro, o padrão construtivo ia decaindo, os lotes iam ficando menores e a infraestrutura mais precária.
Sobre o nível de dominialidade dos imóveis municipais, ao recorrer ao Cartório de Registros de Imóveis da Comarca de Amargosa, o Relatório sinalizou que
[...] esbarrou na dificuldade de o mesmo não possuir essas informações de forma minimamente sistematizadas, o que demandaria, segundo a Oficial do Cartório de Registros de imóveis, hipotecas, títulos e documentos, e de pessoas jurídicas, Senhora Sônia Maria Resende, um esforço específico de pelo menos dois meses. Outro aspecto apontado pela referida oficial diz respeito ao fato de que a Comarca de Amargosa data do ano de 1.800, não possuindo uma base informacional estruturada, muito menos informatizada. (PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO MUNICIPAL DE AMARGOSA, 2006, p. 38, grifo do autor).
De acordo com esse Relatório, a funcionária citada foi entrevistada na Comarca de Amargosa, no dia 24 de julho de 2006 e esclarece que o período de dois meses estimado pela mesma seria suficiente apenas para mapear os registros dos últimos cinco anos. Uma pesquisa completa e mais aprofundada demandaria um período mais longo.
Apesar da limitação de informações e de tempo suficiente para aprofundá-las, tal Relatório identificou um agravante na problemática fundiária em relação às exigências normativas para habilitação dos cidadãos de Amargosa à moradia. A partir do cálculo do total
de registros de alvarás de construção e de habite-se emitidos de 2003 a 200686 (Quadro 4) constatou-se que o nível de incidência de processos de regularidade formal era muito baixo, correspondendo a um peso de 1,26% sobre o total de domicílios particulares permanentes87.
Quadro 4 – Registros de licenciamento para habilitação à moradia por ano em Amargosa
ANO Nº DE ALVARÁS DE CONSTRUÇÃO E DE
HABITE-SE EMITIDOS