O Brasil é considerado um dos países que possuem a maior descentralização fiscal do mundo (FERRAZ & FINAN, 2011), colocando-o ao lado de países como Estados Unidos, Canadá e países do norte europeu (GUESS & LELOUP, 2010, p. 202- 203.
O mecanismo de repartição tributária entre os estes no país é complexo. Algumas transferências estão previstas na Constituição e outras em diversas leis nacionais. O atual modelo adotado de transferências entre os entes foi implantado pela Constituição de 1946, tendo sido mantido até hoje, onde a União é o principal agente arrecadador com o posterior repasse aos demais entes da federação (ARRETCHE, 2005).
As receitas recebidas pelos municípios originadas da União e dos Estados podem ser resumidas como sendo de três tipos: (i) Constitucionais e legais; (ii) Repasses Fundo a Fundo e (iii) Transferências Voluntárias (Tabela 10).
Tabela 10 - Tipos de Transferências Recebidas
Transferência Depende de
barganha Conhecida ex-ante (i) Constitucionais e legais (FPM, ICMS, IPVA, Lei Kandir,
FUNDEB, Royalties) Não Sim
(ii) Repasses Fundo a Fundo (Programas Federais e Estaduais) Sim Sim (iii) Transferências Voluntárias (Convênios e Emendas
Parlamentares) Sim Não
Fonte: Elaborado pelo autor
Uma visão das transferências de receitas entre a União, os Estados e os Municípios pode ser verificada na Figura 3 a seguir:
Figura 3 – Repartição das receitas no Brasil Fonte: Figura adaptada de Nunes (2013)
Existe uma grande dependência dos municípios no financiamento de suas políticas públicas em relação às transferências recebidas: 94% dos municípios brasileiros possuem pelo menos 70% de suas receitas correntes originadas de transferências intergovernamentais (IFGF, 2010).
Mesmo considerando essa dependência, a discussão relevante para a precisão do orçamento é se a vinculação das receitas a fins específicos afeta a sua previsão no orçamento. O ponto que deve ser observado é se a informação pode ser conhecida ex-
ante ou não pelos municípios, para que a receita possa ser tempestivamente prevista no
orçamento.
Apenas uma parte dos repasses recebidos pelos municípios é composta de Transferências Voluntárias, que dependem de projetos e são mais difíceis de serem previstas ex-ante. A maior parte das transferências está condicionada a normas constitucionais e legais e, portanto, são repassadas de forma obrigatória aos municípios, sendo possível a sua previsão ex-ante.
No ano de 2012 as receitas provenientes de Transferências de Capital para os municípios, que correspondem na maior parte às Transferências Voluntárias corresponderam a apenas 3,31% do total arrecadado pelos municípios (Tabela 11).
Tabela 11 – Receitas dos municípios no exercício de 2012 C o n stitu cio n ais e L eg ais
Receita Valor R$ bilhões %
ICMS 73,80 19,32 FPM 57,78 15,13 FUNDEB 43,69 11,44 IPVA 12,76 3,34 R ec eitas Pr ó p rias ISS 39,79 10,42 IPTU 19,22 5,03
Multas e Juros de Mora 4,79 1,25
Contribuições ao RPPS 6,07 1,59 Serviços 8,05 2,11 Receitas Patrimoniais 13,13 3,44 Fu n d o a fu n d o SUS 29,95 7,84 FNDE 6,95 1,82 FNAS 1,76 0,46 Ou tr as Contribuições 10,95 2,87 Compensações financeiras 7,57 1,98 Transferências de Capital 12,64 3,31 Outras Receitas 33,00 9,00 Total 381,91 100
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados do SISTN (2012)
São diversos os tipos de vinculações que devem ser observadas no momento da elaboração e execução do orçamento, em atendimento aos preceitos contidos na Constituição Federal (Saúde, Ensino e Precatórios), LC 101/00 (Reserva de Contingência), Lei 11.494/2007 (FUNDEB), além dos programas executados pelos municípios por meio de cofinanciamento.
A parcela do orçamento que o município não tem pleno controle está na execução de políticas públicas executadas via repasse fundo a fundo, por meio da municipalização das políticas públicas: os programas são criados e definidos no âmbito Federal e Estadual, e executados pelos municípios, que são os gestores e cofinanciadores, mas não participam do processo de definição. Esse é o caso da gestão de políticas de educação, saúde e assistência, cujas definições estão centralizadas no âmbito federal e as decisões sobre os gastos não cabem aos municípios (Tabela 12). Nesses programas o município recebe o recurso para custear parcialmente os gastos, que devem ser aplicados exclusivamente nessas finalidades.
Para executar as políticas públicas Federais ou Estaduais no município, esses devem preliminarmente se organizar e aderir aos programas, de acordo com a legislação específica de cada um deles. Dessa forma, as informações tanto das receitas a serem recebidas quanto das despesas a serem custeadas já são conhecidas ex-ante pelos municípios.
Tabela 12 - Exemplos de Programas Federais executados pelos municípios Educação Destinação Cálculo do repasse PNAE - Programa
Nacional de Alimentação Escolar
Auxiliar no custeio da alimentação escolar dos alunos da educação básica
O valor é calculado por dia letivo para cada aluno de acordo com a etapa de ensino: Creches – R$ 1,00; Pré-escola – R$0,50; Escolas indígenas e quilombolas – R$ 0,60; Ensino fundamental, médio e educação de jovens e adultos – R$0,30; Ensino integral (Mais Educação) – R$0,90
PDDE - Programa Dinheiro Direto na Escola
Objetiva a melhoria da infraestrutura física e pedagógica das escolas e o reforço da autogestão escolar nos planos financeiro, administrativo e didático
O cálculo é feito de acordo com o número de estudantes da educação básica extraído do censo escolar do ano anterior ao do repasse: Até 199 alunos - R$8.300,00/ano; até 499 alunos - R$10.000,00; até 1000 alunos: R$12.500,00; acima de 1000 alunos: R$15.000,00.
PSF - Programa
Saúde da Família Prestar serviços de acompanhamento de saúde fora das unidades de saúde. As equipes são compostas, no mínimo, por um médico, um enfermeiro, um auxiliar de enfermagem e seis agentes comunitários de saúde.
O valor do cofinanciamento é repassado por equipe implantada, e o cálculo é feito de acordo com o tamanho da equipe, que considera o número de médicos, enfermeiros e quantidade de horas trabalhadas por semana.
Agentes
Comunitários de Saúde (EACS)
Cofinanciamento Federal de Agentes Comunitários de Saúde, que devem atuar junto à comunidade.
R$871,00 /mês por ACS + parcela extra no último trimestre de igual valor
Incentivo Saúde Bucal (ESB)
Cofinanciamento federal para ações de prevenção da saúde bucal, que devem atuar junto à comunidade.
Existem três modalidades de equipes, e o valor repassado vai de R$2.230,00 / mês a R$4.680,00.
Fonte: elaborado pelo autor
Como a apuração dos limites e aplicações vinculadas ocorre apenas sobre o executado em t1 (momento da execução orçamentária), no momento da elaboração das estimativas de receita e despesa em t0 (momento da elaboração do orçamento) tanto a base de cálculo quanto a destinação já são conhecidos ex-ante pelos municípios.
Em resumo, a discussão da imprecisão orçamentária não está ligada diretamente à sua vinculação global a determinado fim, e sim, a ter condições de prever
5 LITERATURA