RECOMENDAÇÕES PRÁTICAS PARA O ACESSO A PROJETOS FINANCIADOS PELAS IFI SELECIONADAS

1. Aspetos Gerais

No quadro da prospeção de oportunidades de negócio na contratação de empreitadas, bens e serviços nos mercados-alvo, destacam-se os projetos financiados pelas IFI’s. É essencial a aquisição de conhecimento acerca das instituições financeiras internacionais e das políticas de cooperação dos principais doadores, no que respeita à sua influência nos processos de contratação.

Tratando-se geralmente de concursos internacionais, com garantias de pagamento atempado pelas Instituições Financeiras Internacionais, são, no entanto, muitas vezes geridos e monitorizados pelas estruturas institucionais próprias dos países, em especial quando for razoável a qualidade das suas instituições. Assim se prossegue, idealmente, o cumprimento da Declaração de Paris.

Essa situação coloca estas questões numa zona indefinida entre o ordenamento legal e o sistema jurídico dos Estados e os protocolos ou memorandos que esses mesmos países assinam com as Instituições financiadoras, remetendo para os princípios e regras das mesmas. Em consonância, as IFI’s aconselham geralmente que os litígios que as envolvam em matéria de contratação sejam dirimidos no quadro da arbitragem comercial internacional.

Ainda que existam pontos de convergência entre as práticas de diferentes regiões e projetos, resultantes de um processo de harmonização entre as principais IFI’s, serão abordadas algumas especificidades respeitantes a instituições e, sobretudo a grandes setores de contratação.

Na maioria dos processos regulados pelas IFI’s, regista-se uma valorização acrescida dos parceiros locais. Este fenómeno é mais relevante em mercados suficientemente desenvolvidos, do ponto de vista técnico e económico. Além disso, esta preferência poderá ser reforçada pela existência de um enquadramento institucional condicente com a delegação completa do processo decisório nas autoridades locais.

Existem discrepâncias entre instituições multilaterais no que respeita à fração do volume de negócio de assessorias concedido aos parceiros locais. O Banco Mundial poderá ser tido como exemplo de uma instituição com menor tendência para favorecer os Estados-membros não beneficiários, enquanto o EBRD poderá exemplificar a situação em que esses mesmos países têm maior competitividade no mercado de procurement.

Tem-se verificado ser reduzida a efetividade da participação em trust funds pela parte dos países desenvolvidos de menor expressão na maioria das IFI, quando esta não se materializa através de tied funds, sem prejuízo das vantagens que esta participação possa trazer aos níveis institucional e diplomático.

Tipicamente, a subcontratação concedida a empresas dos Estados-membros não beneficiários concentra-se num número reduzido de Estados, com forte preponderância financeira e decisória na organização.

É comum a contratação de entidades subsidiárias de empresas dos Estados-membros mais favorecidos, que estejam registadas localmente ou mesmo em outros países. Esta prática é por vezes associada à salvaguarda de uma imagem mais concorrencial das IFI, e torna menos conclusiva a interpretação de algumas estatísticas das IFI.

ÁguaGlobal – Internacionalização do Setor Português da Água // 133 Os membros beneficiários das IFI com maiores ligações económicas a determinados membros mais desenvolvidos propiciam uma maior participação desses mesmos países na subcontratação, ainda que de forma moderada e de acordo com a preponderância desse Estado. Este aspecto é geralmente conotado com a experiência de atividade local das empresas candidatas, um reconhecido critério de seleção.

A rejeição do potencial conflito de interesses entre os assessores e peritos envolvidos na preparação dos projetos e as entidades que os executam tem levado as IFI a procurar desenvolver procedimentos que diminuam a influência direta e indireta destes assessores no desenlace dos concursos.

Em consonância com esta realidade, têm sido desenvolvidas diferentes estratégias pela parte dos principais doadores, muitos dos quais vêm privilegiando, em detrimento da constituição de trust funds, a participação em instrumentos especiais de financiamento abertos a diversos doadores (multi-donor funds e umbrella facilities).

Esta divergência de estratégias estende-se ao grau de centralização das ações institucionais, que em muitos casos permite a assunção de maior protagonismo pelas embaixadas e representações locais.

A constituição de Trust Funds consignados à contratação de serviços de consultoria é uma prática comum entre os principais doadores internacionais no seio do Banco Mundial e dos bancos de desenvolvimento regionais.

Sem que este tipo de serviços defina por si só um campo de preferência nacional clara na atuação das IFI’s, muito distinto da realidade dos demais subcontratos, estes fundos têm sido vistos como um seu bom meio de promoção, direta ou indireta.

Um outro dado relevante a ter em consideração é a existência de fóruns de concertação diplomática no campo da política de cooperação de que Portugal não é membro, na medida em que reúnem alguns dos grandes doadores internacionais e, por vezes, das próprias instituições multilaterais.

A título de exemplo, refiram-se fóruns governamentais permanentes, como o G8, o G20, outras cimeiras de carácter não recorrente, como a Conferência de Monterrey e fóruns permanentes de concertação entre agências de cooperação nacionais, como o grupo de Utstein.

Apesar do mérito dos procedimentos impostos pelas instituições e o seu respeito da Declaração de Paris, é fundamental promover uma estratégia comercial pró-ativa no âmbito dos fóruns empresariais promovidos pelas Instituições Financeiras, quando conjugada a um esforço diplomático relevante na constituição de missões empresariais.

Assim se consegue replicar a estratégia bem-sucedida seguida pelos principais Estados doadores, mesmo na ausência de uma presença institucional mais relevante na definição de prioridades transversais e na própria governação de cada uma das instituições.

2. Considerações específicas de Procurement relativas aos principais financiadores

2.1. Princípios convergentes

O conjunto de princípios regentes da política de contratação subscritos por um conjunto de instituições internacionais é substanciado por uma declaração de princípios e por diversos modelos que regem a estrutura dos documentos processuais de concurso, além de estatuírem diversas normas de regulação processual.

Este processo de harmonização abrange um conjunto de dez instituições, entre as quais se contam as sete que são destacadas neste guia (Banco Mundial, EBRD, BEI, IaDB, AfDB, CAF, IsDB), a que se juntam o Banco Asiático para o Desenvolvimento, o Banco de Comércio e Desenvolvimento do Mar Negro, o Banco Caribenho de Desenvolvimento e o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa.

Desde logo, foi estabelecido um consenso em torno de quatro princípios gerais, que devem referenciar a contratação:

 Economia/eficiência;

 Igual informação e iguais oportunidades aos concorrentes;

 Desenvolvimento da contratação doméstica e da contratação regional;

 Transparência.

Um dos princípios específicos aí consagrados é o da preferência nacional. Define-se uma margem de preferência de 7,5% a atribuir em igualdade de circunstâncias a propostas de subcontrato de origem local. Por outro lado, é permitida a admissão exclusiva de entidades dos Estados-membros, ou resultantes parcerias que as incluam – uma prática comum que, no caso de algumas IFI’s, é de aplicação geral.

Este princípio tem uma aplicação mais sensível no que respeita aos contratos de fornecimentos de materiais e equipamento, uma vez que nestes casos se deve distinguir a origem do bem transacionado, a origem dos seus componentes e o seu processo de fabrico, assim como a nacionalidade da entidade que o comercializa. Existem três configurações contempladas nas regras harmonizadas.

A primeira é a dos bens que tenham um conteúdo 30% nacional no que se refere a componentes e horas de trabalho e que tenham tido um processo final de fabrico ou montagem no país (categoria A). A segunda agrega os restantes bens fabricados localmente (categoria B) e a terceira inclui os bens importados (categoria C).

As ofertas das categorias A e B são prioritárias caso, em igualdade de circunstâncias, tenham um preço mais baixo. Já no caso de ser uma oferta da categoria C a reunir estas condições, deverá ser comparada com a oferta mais favorável da categoria A, aplicando-se a esta última, em igualdade de circunstâncias, uma penalização de 15%. Para todos os efeitos, o preço considerado para os bens importados (CIP) não inclui os direitos aduaneiros sobre o produto final.

Os contratos de objeto mais vasto e os que, em particular, reunirem diferentes funções no seio de um mesmo projeto deverão ser desagregados na aplicação dos critérios de preferência nacional. Além de se autorizar a separação das propostas em “infra–ofertas” para cada função, estatui-se que o valor dos bens e serviços de

ÁguaGlobal – Internacionalização do Setor Português da Água // 135 origem local deve ser tomado como um agregado separado, em todas as circunstâncias, para que as margens de preferência não incidam sobre outros montantes.

No que respeita aos requerimentos de transparência, realçam-se as referências ao tratamento igualitário e ao favorecimento de sistemas concursais de âmbito internacional, quando não existam motivos que justifiquem especificamente outras soluções.

Três tipos de critérios decisórios são destacados, podendo em cada situação ser utilizados de forma combinada ou isoladamente: o da qualidade, o da pontualidade e o do preço. Referem-se a um amplo espectro de subcontratos, incluindo serviços de consultoria e de assistência técnica, construção civil e equipamento, sem prejuízo de a sua aplicação seguir certas especificidades igualmente acordadas.

São distinguidas categorias gerais de contratos, tipificados entre contratos de montante fixo (lump-sum), adotando uma lógica de price cap e os contratos de remuneração garantida, em modelo de cost plus, que aplicam uma margem fixa sobre o nível de custos justificadamente incorrido. Este último é apenas permitido em situações excecionais, de elevado risco de execução.

Os modelos seguidos podem ser de índole diversa, incluindo os contratos completos, reunindo a preparação, a implementação e a gestão posterior dos projetos, conhecidos como de turnkey. Na sua componente de gestão, podem ser previstos modelos de concessão e de Build Operate Transfer (BOT), assim como modelos com a contratação de diversas entidades num mesmo projeto.

Aí se inserem soluções que prevejam contratos de gestão ou de Design Build Operate (DBO), podendo a dispersão de objetos contratuais abranger contratos de consultoria de preparação (técnicos, financeiros ou outros) e de implementação, de empreitada, de fornecimento de materiais e equipamentos e de exploração, entre outros.

Apenas no caso das soluções contratuais integradas se permite, por princípio, que a mesma entidade ou um conjunto de entidades relacionadas possam ser sujeitas de mais de uma dessas relações contratuais, tendo em vista a prevenção de conflitos de interesse. As mesmas soluções contratuais estão isentas da aplicação de margens de preferência doméstica.

Uma outra restrição diz respeito à participação de entidades de capital público ou forma jurídica de direito público que, de forma genérica, se considerem de insuficiente independência em relação aos governos dos Estados-membros. Para este efeito, verifica-se a prática de gestão das entidades analisadas e a sua independência financeira.

É ainda proibido o desenvolvimento de práticas de cartelização, mesmo nos casos em que seja consentida pela legislação aplicável. A este respeito existe um acordo de reconhecimento mútuo das sanções impostas pelas Instituições signatárias.

A seleção de consultores individuais é restringida a situações em que seja desnecessário o apoio de uma estrutura de assessoria deslocalizada e em que a experiência e as qualificações sejam um fator decisivo que se sobreponha aos requisitos de coordenação e responsabilidade coletiva pelos serviços contratados.

A violação destes princípios é suscetível de denúncia da parte dos concorrentes junto das IFI’s e de deteção por parte das entidades financiadoras, em especial quando a gestão efetiva dos projetos for da responsabilidade da entidade promotora do projeto. Impende nessas circunstâncias sobre a entidade promotora o risco de declaração de misprocurement, suscetível de comprometer o financiamento do projeto, cuja continuidade, a ser possível, depende da nulidade dos procedimentos reprovados.

O departamento de informação pública das Nações Unidas tem-se constituído ao longo dos anos como um dos principais meios de divulgação das oportunidades de subcontratação das Instituições Financeiras Internacionais, através de uma base de dados (UNDB), que atualmente comporta informações de algumas das instituições analisadas neste relatório, designadamente o IBRD, o IaDB, o AfDB, o EBRD, o IsDB e a MCC.

Geralmente, estas informações são selecionadas de acordo com as regras de contratação das instituições, que aí as colocam obrigatoriamente nos casos previstos pelas suas orientações internas.

Nota final: A exigência de garantias é uma característica dominante da contratação de serviços em regime de empreitada, na prática das Instituições Multilaterais. Ainda assim, não existe uma prática harmonizada entre as IFI’s nesta matéria, nem sequer uma regulação geral própria à prática de cada uma destas instituições.

Constitui-se este fenómeno como um dos principais entraves ao acesso de empresas de menor dimensão a estes processos competitivos.

2.2. Características específicas por instituição a) Banco Mundial

O valor total dos subcontratos relativos a projetos do IBRD foi em 2012 de cerca de 25 mil milhões de dólares⁸⁴, gerado a partir de um volume de empréstimos bancários de 35,2 mil milhões⁸⁵. A este valor acrescem as oportunidades geradas em projetos cofinanciados pela IFC, correspondendo o valor destas contribuições, em geral minoritárias, a cerca de 15 mil milhões de dólares⁸⁶.

O valor do mercado de subcontratação afeto ao IBRD corresponde, de acordo com as estimativas, a cerca de 25% do total do mercado relativo às instituições financeiras internacionais. O valor individual destes contratos está enquadrado num intervalo amplo de 10 mil⁸⁷ a 600 milhões de dólares⁸⁸, ascendendo o seu número a uma média da ordem de 100 mil contratos anuais.

A quota de contratos atribuída a empresas locais é bastante elevada, mesmo no contexto das instituições multilaterais, atingindo cerca de 70% do total. O Banco mostra-se particularmente empenhado na transparência dos seus procedimentos e na salvaguarda do pagamento pontual das obrigações decorrentes dos contratos, mesmo nas (frequentes) situações em que os mercados abrangidos e os clientes beneficiados não reúnem condições ideais de credibilidade.

É uma característica peculiar desta instituição financeira a disponibilização de informação muito detalhada sobre o histórico de projetos financiados e uma análise igualmente rica do seu portefólio passado e presente.

Embora existam diversas exceções, a maioria dos processos competitivos enquadra-se em critérios de Quality and Cost Based Selection, em que os critérios de qualidade e custo assumem proporções ajustadas em cada projeto.

84 Cerca de 19.054,9 milhões de euros

85 Cerca de 26.829,3 milhões de euros

86 Cerca de 11.432,9 milhões de euros

87 Cerca de 7.600 euros

88 Cerca de 457,3 milhões de euros

ÁguaGlobal – Internacionalização do Setor Português da Água // 137 A partir de um valor de 250 mil dólares⁸⁹, é prática da organização constituir uma comissão de avaliação e proceder à divulgação de uma shortlist de candidatos, repartindo assim o processo de seleção em duas fases, enquanto o ajuste direto se encontra direcionado para contratos de valor inferior a 50 mil dólares⁹⁰

Contacto

contacto geral Bryan Cook Chief, Corporate Procurement Unit