Rede de Proteção Social, Risco Social e Vulnerabilidade

Os Programas de Transferência de Renda têm como público alvo famílias em situação de pobreza. Geralmente são famílias destituídas de um nível de renda suficiente para garantir a realização de suas necessidades básicas. Estas famílias se encontram em situação de maior vulnerabilidade e risco social, não apenas pela insuficiência de renda como conseqüência do desemprego, mas também pelas dificuldades de acesso aos serviços públicos de educação e saúde, às condições adequadas de moradia, com água tratada, saneamento básico, etc.

Em períodos de crise, que na América Latina tem sido uma constante, essas famílias em situação de pobreza são as mais afetadas pelo desaquecimento da economia e, consequentemente, pela redução dos gastos sociais públicos. Procurando equilibrar este quadro é que os programas focalizados de transferência de renda foram adotados como o principal meio de se aliviar a pobreza no curto prazo. Todavia, em virtude das discussões em torno do caráter multidimensional da pobreza, o modelo dos PTCR, inicialmente proposto, passou a incorporar a necessidade de articulação com outras políticas setoriais, especialmente de educação e de saúde, com o argumento de agregar capital humano às famílias mais pobres e contribuir para a ruptura da pobreza entre gerações no longo prazo.

Cohen & Franco (2006) fazem a diferenciação entre modelos de programas de transferência de renda que replicam o formato básico original em relação àqueles que, com

base na experiência dos modelos iniciais, avançam no sentido de converterem-se numa rede de proteção social. Para os autores,

A medida que los programas maduran, esto es, se mantienen en el tiempo y aprenden de su propia experiencia, comienza a percibirse que el modelo básico debe ser reforzado con nuevos componentes, generándose así diversas variantes de un enfoque expandido (p.43)

Cabe ressaltar que a transformação no formato dos modelos é fruto de uma relação conflitante entre diversos atores e instituições que têm avançado nas discussões em torno das questões estruturais da pobreza e as diferentes formas de combatê-la. Stein (2005, p.150) menciona que ao final da década de 90 do século XX, a mudança ocorrida na concepção de pobreza, sob a ótica do Banco Mundial, esteve relacionada com as diversas manifestações em todo o mundo, contra a globalização da pobreza e da exclusão, e que se mantém até os dias atuais. Como afirma Stein (2005), a ampliação de recursos do Banco para área social pôde ser verificada já no final dos anos noventa (1990).

Entre as mudanças estruturais propostas pelo Banco, têm destaque a proposição de uma “rede de segurança social e programas sociais”. Stein (2005, p.151) salienta que as transformações oriundas da concepção do Banco Mundial são muito mais no sentido de ampliar o rol de políticas direcionadas à pobreza, com o objetivo de conter as ameaças e os distúrbios sociais que ela pode gerar. Para a autora, “não se verifica qualquer preocupação com o direito a ter direitos”, mas sim com a deterioração do capital social e suas conseqüências para sociedade.

É neste sentido que o Banco Mundial, com base nas Metas de Desenvolvimento do Milênio, tendo em vista a concepção multidimensional da pobreza propõe o “manejo do risco social” como um novo marco para a proteção social. O manejo do risco social, segundo Stein (2005, p.153), considera que “todas as pessoas, famílias e comunidades são vulneráveis a múltiplos riscos de diferentes origens, sejam naturais ou produzidos pelo homem”. Apenas para citar, entre as principais estratégias para manejo do risco social estão a prevenção (prevenir uma situação de risco), a mitigação (diminuir o possível efeito de um futuro risco) e a superação ou enfrentamento do risco (aliviar o impacto do risco já ocorrido).

A presença do risco pode agravar uma situação já expressa de vulnerabilidade e causar seqüelas do ponto de vista físico e social. A iminência do desemprego ou a possibilidade de ocorrer desastres naturais atinge a todos, mas, especialmente aqueles que já apresentam uma

situação de vulnerabilidade provocada pela insuficiência de renda ou por condições precárias de moradia.

Segundo Sojo (2007, p. 9), para diminuir o efeito do risco do desemprego ou de baixos níveis de renda sobre as famílias mais pobres, as políticas de transferência de renda são adotadas como mecanismo para aliviar este impacto. Por outro lado, quando se almeja prevenir uma situação de risco, no caso, uma situação de desemprego, as políticas de renda devem estar articuladas com outras políticas setoriais de educação, saúde, habitação, qualificação, assistência social, saneamento básico, tendo em vista reduzir as vulnerabilidades dos mais pobres ao risco social. A proteção social é caracterizada por este conjunto de intervenções públicas que ajudam as pessoas a enfrentarem os riscos a que estão sujeitas no cotidiano. Para Fonseca (2006, p.2),

La protección social consiste en la acción colectiva de proteger de los riesgos o, dicho de otra manera, resulta de la imperiosa necesidad de neutralizar o reducir el impacto de determinados riesgos sobre el individuo y la sociedad. Por lo tanto, es posible afirmar que la formación de sistemas de protección resulta de la acción pública que visa a resguardar a la sociedad de los efectos de los riesgos: enfermedad, vejez, invalidez, desempleo, etc (FONSECA, 2006, p.2).

Partindo dessa definição de proteção social, o conceito de rede de proteção social é incorporado ao modelo básico dos Programas de Transferência de Renda recomendados pelo Banco Mundial, com o objetivo de reduzir a pobreza, incentivar o crescimento econômico e garantir coesão social (STEIN, 2005, p.262). Para Stein (2005, p. 157) ”as referidas concepções acabam por refletir e definir as estratégias de luta contra a pobreza nos países em desenvolvimento, baseada muito mais na defesa do sistema econômico e da tese da estabilidade, do que da cidadania”..

Para Pilotti & Torres (2001 apud STEIN, 2005) as redes de proteção social possuem mecanismos formais e informais que visam proteger a população da pobreza. Para os autores, os mecanismos informais são compostos pela rede primária, relacionada à família e pelas relações sociais estabelecidas com a comunidade e a vizinhança que oferecem o apoio quando necessário. Os mecanismos formais são as redes de proteção social institucionalizadas, cujos serviços e programas são ofertados pelo Estado, mercado ou organizações da sociedade civil.

No âmbito do Programa Bolsa Família, as discussões sobre rede de proteção social, risco social e vulnerabilidades são abordadas no “Protocolo de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transferência de Rendas no âmbito do Sistema Único de Assistência Social” (MDS, 2009). Com base no protocolo, “os riscos e vulnerabilidades sociais que atingem as

famílias e indivíduos colocam desafios e necessidades que em muito extrapolam a dimensão de renda”, sendo necessário promover uma gestão integrada que articule a transferência de renda, os benefícios e a oferta de serviços. Neste sentido, o acompanhamento das condicionalidades de saúde e educação do PBF é visto como um importante instrumento que permite a construção de indicadores de vulnerabilidade e risco, “considerando que o descumprimento da condicionalidade pode ser um indicativo de violações de direitos vivenciadas pelas famílias e deve, portanto, ser analisado por meio dos serviços da rede socioassistencial” (MDS, 2009, p. 8).

É com base nesta concepção, prevista nos documentos e marco legal do PBF e nas discussões centrais que permeiam o debate em torno dos Programas de Transferência de Renda, que as condicionalidades do Programa Bolsa Família serão analisadas, com o objetivo de responder aos questionamentos que conduzem essa pesquisa, quais sejam: Em que medida as condicionalidades do Programa Bolsa Família contribuem para o fortalecimento da ação intersetorial e promovem o acesso das famílias beneficiárias do programa Bolsa Família aos serviços sociais básicos de educação, saúde e assistência social? Em que medida contribuem para a implementação de uma rede de proteção social integrada com vistas à superação das vulnerabilidades identificadas no núcleo familiar?