Na década de 1970, a partir da crise do petróleo, a economia mundial entrou em um período recessivo, gerando uma crise no modelo Keynesiano de intervenção estatal. Dessa maneira, era fundamental redefinir o papel do Estado, e reorganizar seus padrões de intervenção pública em um mundo de economia globalizada e sociedades com novos atores e demandas.
No Brasil, a onda de reforma do Estado chegou em um momento em que o Estado Nacional Desenvolvimentista passava, não somente por uma grave crise fiscal, mas também por uma crise de legitimidade. Abrucio & Costa (1998) apontam que a conjunção dos efeitos da crise financeira internacional, que atingiu o Brasil nos anos 1980, com o processo de redemocratização e de consolidação democrática da Nova República, tornou instável o ajuste estrutural do Estado brasileiro.
Durante o período eleitoral, em 1994, com o sucesso do Plano Real, havia um certo consenso na sociedade de que o papel do Estado deveria ser revisto para que sua ação fosse mais eficaz e efetiva nas áreas em que sua ação fosse imprescindível. A Reforma do Estado constava do Plano de Governo do PSDB em 1994 e diversos governadores foram eleitos naquele ano com o compromisso de implementar reformas em seus estados.
A partir de 1995, a União implementou um amplo programa de Reforma do Estado, com forte impacto no plano estadual. Pó & Abrucio (2007) sintetizam como a “onda de reformas” chegou aos estados:
“Os governos estaduais entraram numa era de reformas, a partir de 1995, como resultado tanto da crise fiscal que se abateu sobre eles, como também da agenda reformista colocadas pelo governo Fernando Henrique Cardoso. Em linhas gerais, as reformas vieram inicialmente mais pela necessidade e pela ação do Governo Federal, por vezes na linha da imposição – como no caso dos limites de endividamento ou na privatização para abater dívidas –, por vezes na linha dos incentivos, como no caso dos Programas de Demissão Voluntária ou na implementação de inovações administrativas.” (Pó & Abrucio, 2007, PP. 4-5).
Na seção seguinte, serão explicitadas as razões da importância das dívidas estaduais e do setor estatal estadual para a manutenção do plano de estabilização econômica e sua importância para a modificação de facto da estrutura federativa brasileira.
4.1.1 Dívidas Estaduais
Abrucio & Costa (1998) mostram que, uma vez que a transição democrática começou pelos estados, os governadores eram poderosos o suficiente para empurrar suas dívidas para a União e se eximir de responsabilidades de buscar equilíbrios fiscais, uma vez que conseguiam equilibrar suas receitas e despesas graças ao mecanismo inflacionário. Os autores sintetizam o federalismo vigente entre 1985 e 1994: com um governo central fraco, os governadores conseguiram imprimir uma ordem federativa mais favorável aos estados, de maneira a poder vetar todas as tentativas de reforma da estrutura federalista. A União buscava reduzir suas despesas mediante a privatização de suas empresas e redução da máquina pública, enquanto os estados conquistavam mais receitas mediante transferências constitucionais e aumentavam suas despesas com contratação de funcionários e obras públicas. Mas esta situação foi radicalmente alterada pelo sucesso do Plano Real.
A nova realidade econômica alterou a dinâmica do sistema financeiro, acirrando a competição interbancária. Dessa maneira, a sobrevivência dos grandes bancos estaduais, foi dificultada, tendo em vista que ficaram em situação falimentar. Além disso, subitamente foi aumentado o valor das dívidas dos governos estaduais, depositadas principalmente nas carteiras de seus bancos. A reestruturação financeira destes bancos pelo Banco Central reformulou o federalismo financeiro, mas acarretou custos aos cofres da União (Abrucio & Costa, 1998).
Ademais, segundo os mesmos autores, o Plano Real impediu que os governos estaduais ganhassem com o imposto inflacionário, no qual as receitas eram corrigidas com maior freqüência que as despesas. Não obstante, com a estabilidade da moeda, a situação se inverteu: as receitas foram imediatamente estabilizadas, mas as despesas continuavam indexadas. Some-se a isso, o fato de que muitos governadores concederam reajustes de salários no apagar das luzes de seus governos, em 1994, agravando ainda mais a situação dos seus sucessores.
Dessa maneira, os governadores recém empossados se depararam, em 1995, com dívidas altíssimas, receitas que mal cobriam as despesas de custeio e sem poder recorrer aos bancos estaduais. Por essa razão, os governos estaduais passaram a utilizar-se de créditos de curto prazo, como as Antecipações de Receitas Orçamentárias – AROs, com taxas de juros bem elevadas. A elevação de receitas mediante o aumento de arrecadação foi prejudicada pelo acirramento da guerra fiscal entre os estados, aliada à ausência de políticas fiscais ativas. Ainda,
o Congresso Nacional, aprovou o Fundo Social de Emergência, convertido no Fundo de Estabilidade Fiscal e da Lei Kandir, resultou em perdas de arrecadação para os estados, principalmente os mais dependentes de exportação, como Pará, Amapá, Espírito Santo e Maranhão (Abrucio & Costa, 1998).
O diagnóstico inicial era que a superação da crise transcendia os instrumentos fiscais disponíveis aos estados e que seria necessário modificar o padrão de financiamento dos estados brasileiros. Nos anos 1980 e 1990, foram promovidos diversos programas de socorro aos bancos estaduais e normas de controle de finanças públicas. O poder de gasto dependia da rolagem de suas dívidas que, por sua vez, eram condicionadas ao poder de barganha dos governadores. O governo federal teve que rever inúmeras vezes as regras vigentes, a fim de evitar o caos que seria o descumprimento total das regras, ou para angariar apoio político.
Neste contexto foi lançado o Programa de Apoio à Reestruturação Fiscal e Financeira, que patrocinou o refinanciamento de dívidas estaduais, condicionado a um amplo ajuste fiscal e patrimonial (Cosenza, 2006). De acordo com os Abrucio & Costa (1998), a negociação com o estado de São Paulo foi realizada sob condições diferenciadas, em razão de este estado ser o mais poderoso da federação e com a maior contribuição para o valor geral do déficit público. Por esta razão os autores consideram São Paulo a âncora federativa no que se refere às dívidas estaduais. Para o Governo Federal, a não realização de acordo com São Paulo, ou se este não quitasse regularmente seus débitos, colocaria em risco as negociações com os demais estados.
A partir da experiência paulista, foi realizada uma ampla renegociação das dívidas estaduais. O processo de renegociação configurou-se um instrumento de pressão para que os estados iniciassem suas reformas fiscais. Ademais, a privatização foi colocada como ponto principal das negociações, não somente como venda de ativos para pagamento de dívidas, mas também para evitar causas de endividamento futuro. Cada estado negociou individualmente com o governo federal, firmando protocolos de intenções que deveriam ser ratificados pelas respectivas Assembléias Legislativas. Sua tramitação será analisada nos estudos de caso.
Os acordos se estruturaram em quatro pontos: quitação de dívidas através da privatização de estatais estaduais; cumprimento de cláusulas rígidas de desempenho fiscal;
sanções claras ao não cumprimento das condições de pagamento; transferência à União, mediante títulos públicos federais, de parcela da dívida com juros altos ou de difícil refinanciamento (Abrucio e Costa, 1998).
Mediante os acordos firmados, a União assumiu, em 1997, R$ 95,4 bilhões de dívidas estaduais (Celina Souza, 2006). Nos contratos firmados individualmente com cada estado, foram fixados limites máximos de comprometimento da Receita Líquida Real (RLR) com os encargos da dívida e proibiu-se a assunção de novas dívidas enquanto as obrigações fossem superiores à sua RLR anual. A renegociação foi comandada pela Secretaria do Tesouro Nacional. Os contratos são sigilosos, sendo divulgados somente os dados gerais, conforme se pode observar na tabela a seguir:
Tabela 26 - Acordos da Dívida dos Estados com a União
UF Data do Contrato Valor dos Títulos Prazo (em anos) % RLR Encargos AC 30/4/1998 R$ 32,9 30 11,5 IGP-DI+6,0%aa AL 29/6/1998 R$ 777,8 30 15 IGP-DI+7,5%aa AM 11/3/1998 R$ 120,1 30 11,5 IGP-DI+6,0%aa BA 1/12/1997 R$ 1.001,9 30 11,5 a 13,0 IGP-DI+6,0%aa CE 16/10/1997 R$ 160,6 15 11,5 IGP-DI+6,0%aa DF 29/7/1999 R$ 512,9 30 13 IGP-DI+6,0%aa ES 24/3/1998 R$ 451,3 30 13 IGP-DI+6,0%aa GO 25/3/1998 R$ 1.527,6 30 13,0 a 15,0 IGP-DI+6,0%aa MA 22/1/1998 R$ 316,9 30 13 IGP-DI+6,0%aa MG 18/2/1998 R$ 12.687,4 30 6,79 a 13,0 IGP-DI+7,5%aa MS 30/3/1998 R$ 1.649,7 30 14,0 a 15,0 IGP-DI+6,0%aa MT 11/7/1997 R$ 1.059,0 30 15 IGP-DI+6,0%aa PA 30/3/1998 R$ 332,8 30 15 IGP-DI+7,5%aa PB 31/3/1998 R$ 444,0 30 11,0 a 13,0 IGP-DI+6,0%aa PE 23/12/1997 R$ 1.056,7 30 11,5 IGP-DI+6,0%aa PI 20/1/1998 R$ 421,0 15 13 IGP-DI+6,0%aa PR 31/3/1998 R$ 642,1 30 12,0 a 13,0 IGP-DI+6,0%aa RJ 29/10/1999 R$ 19.408,8 30 12,0 a 13,0 IGP-DI+6,0%aa RN 26/11/1997 R$ 68,1 15 11,5 a 13,0 IGP-DI+6,0%aa RO 12/2/1998 R$ 244,6 30 15 a 13,0 IGP-DI+6,0%aa RR 25/3/1998 R$ 9,1 30 11,5 a 13,0 IGP-DI+6,0%aa RS 15/4/1998 R$ 10.595,1 30 12,0 a 13,0 IGP-DI+6,0%aa SC 31/3/1998 R$ 2.236,7 30 12,0 a 13,0 IGP-DI+6,0%aa SE 27/11/1997 R$ 434,1 30 11,5 a 13,0 IGP-DI+6,0%aa SP 22/5/1997 R$ 59.363,5 30 8,86 a 13,0 IGP-DI+6,0%aa TOTAL R$ 115.554,7
Fonte: Cosenza (2006) Tabela 2: Contratos Firmados entre a União e os estados (Lei 9.496/97) pg. 51 O principal mecanismo de sanção ao descumprimento dos contratos foi a vinculação dos repasses do Fundo de Participação dos Estados – FPE e, em alguns casos, bloqueio de
receitas próprias estaduais. Após a assinatura dos acordos, os estados adotaram políticas fiscais rigorosas, não somente em função da legislação brasileira, mas também pelo fato de a maioria dos recursos para investimentos e programas sociais estar concentrada em organismos multilaterais, que exigem disciplina fiscal. Além disso, como aponta Celina Souza (2006) os empréstimos junto a estes organismos não são sujeitos aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), vigente a partir de maio de 2000.
A privatização das estatais estaduais foi um dos pontos do acordo com a União. O setor estatal estadual era bastante diversificado, e será tratado em melhor detalhe na seção seguinte.
4.1.2 O Setor Estatal Estadual
A partir de 1995, em razão do sucesso em promover a estabilização monetária, e do agravamento da crise fiscal dos estados, a União foi capaz de promover reformas institucionais que atingiram o pacto federativo e incentivar reformas fiscais nos estados, financeiramente sufocados pelas dívidas.
Os estados controlavam um conjunto de empresas complexo e heterogêneo que incluía: empresas geradoras e distribuidoras de energia elétrica, companhias de saneamento, de transportes urbanos e de carga, estradas de rodagem, processamento de dados, além de bancos comerciais, de investimento, de desenvolvimento regional e companhias de seguro. Abrucio & Costa (1998) mostram que a heterogeneidade não se restringia às áreas de atuação, mas também envolvia o capital e os recursos disponíveis: enquanto algumas empresas de geração e distribuição de energia tinham capital, capacidade financeira e tecnologia similares às empresas federais, como as de São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, outras, dependiam totalmente do sistema Telebrás, principalmente dos estados do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste. O mesmo ocorria com os bancos estaduais: enquanto Banespa (São Paulo), Banerj (Rio de Janeiro) e Bemge (Minas Gerais) destacavam-se no sistema financeiro brasileiro, outros, como o Produban (Alagoas), Bemat (Mato Grosso), e BEP (Piauí), movimentavam poucos recursos e possuíam poucas agências (Abrucio & Costa, 1998).
A qualidade da gestão era um problema comum, mesmo nas grandes empresas estatais. São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, estados das maiores
empresas estatais, eram responsáveis pelas maiores dívidas também. Abrucio & Costa (1998) indicam que o setor produtivo estatal estadual seria responsável, mais do que as estatais federais, pelo desequilíbrio fiscal do setor público brasileiro.
A heterogeneidade do setor estatal estadual no que se refere à capacidade técnica e financeira dos estados para conduzir seus processos de privatização, assim como a disparidade de dimensões e qualidade dos ativos à venda, aliada à autonomia política dos estados poderia ter resultado em um processo anárquico e predatório de liquidação de ativos estaduais, não fosse a intervenção do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). O Banco exerceu um papel de coordenador e regulador do processo, mediante o adiantamento aos estados de recursos da privatização, em especial, das empresas de distribuição de energia elétrica, que eram majoritariamente controladas pelos estados e poderiam comprometer a privatização das empresas geradoras de energia, em grande parte controladas pela União.
A despeito de a União deter o poder concedente do setor elétrico e, por essa razão, a prerrogativa de regular todo o setor, as empresas estaduais controlavam 80% da distribuição de energia elétrica (Olivieri, 2006), mediante concessões da União. A mesma autora aponta que as empresas distribuidoras de energia deviam às empresas geradoras aproximadamente US$ 20 bilhões, e o seu controle estatal e, portanto, suscetível às contingências políticas, afastava potenciais compradores das empresas geradoras.
Dessa maneira, a privatização do setor elétrico deveria ser iniciada pelas empresas distribuidoras e a União deveria persuadir os estados a privatizarem suas empresas energéticas e quitarem suas dívidas com as empresas geradoras. No estudo de caso do estado de São Paulo, poderão ser verificados os instrumentos de convencimento utilizados pela União: redução do percentual de amortização extraordinária em até 30%, se as empresas de energia elétrica por ele controladas amortizassem suas dívidas junto à Eletrobrás.
A posição estratégica dos estados foi fundamental para que agências reguladoras estaduais, mediante convênio com a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), pudessem regular e fiscalizar as distribuidoras de energia elétrica. As agências reguladoras foram propostas pelo Plano Diretor de Reforma do Estado, elaborado pelo MARE para se constituírem como entes autônomos da Administração e atuarem na fiscalização e regulação de monopólios naturais,
principalmente nas áreas de infra-estrutura. A independência seria garantida por fonte própria de recursos e mandatos fixos dos seus dirigentes.
Os estudos envolvendo a governança das Agências Reguladoras Estaduais (Melo, 2002, Pó & Abrucio, 2007) identificam as diferenças entre os estados: Melo (2002) sugere que, em Pernambuco e no Rio Grande do Sul as Assembléias Legislativas são atores importantes. Já Pó & Abrucio (2007), verificam uma presença maciça do Executivo estadual, com exceção da AGERGS, do Rio Grande do Sul. Nas demais agências, o governador nomeia os membros dos conselhos e neles possui representantes diretos e indiretos. As agências reguladoras foram criadas por lei, deliberadas pelas Assembléias Legislativas. Inexistem estudos sobre o processo de sua criação e discussão nos Legislativos estaduais. Os estudos de caso dos capítulos subseqüentes procurarão suprir esta lacuna da literatura.
Apesar de parte dos recursos advindos das vendas das estatais estaduais ter sido utilizada para pagamento de despesas de custeio (o que poderia comprometer o ajuste fiscal), e para a redução da dívida com a União, Abrucio & Costa (1998) indicam que as privatizações tiveram impactos positivos em outras dimensões, além da fiscal, por reduzirem radicalmente o espaço para o empreguismo no setor público.
Considerando-se que as estatais pagavam os melhores salários do setor público, sua venda dificultaria o uso do clientelismo e o empreguismo como moeda de troca política. Para os autores, o que explica o mau desempenho e a má gestão, é a falta de mecanismos de controle nos estados, em função do predomínio do Executivo sobre os demais poderes. Este ultrapresidencialismo estadual neutraliza as Assembléias Legislativas, Tribunais de Contas e Ministério Público, deixando os governadores livres para utilizarem as estatais para favorecer seus grupos políticos. Dessa maneira, a gestão das estatais estaduais se caracterizava pelo uso da patronagem, empreguismo e patrimonialismo, e um importante ativo para negociação com o Legislativo.
Nos capítulos seguintes, serão verificados os processos de reforma do Estado nos estados pelo ângulo da tramitação legislativa dos projetos de lei enviados pelo governador à deliberação da Assembléia. Foram selecionados temas comuns aos quatro estados que tivessem que ser submetidos à deliberação da Assembléia em razão do acordo da dívida com a União. A
criação das agências regulatórias é o único tema do estudo de caso que não se restringe ao aspecto fiscal da Reforma do Estado, mas tem um caráter de reforma de gestão.
As suposições de como ocorreria a tramitação dos diferentes temas nas Assembléias são as seguintes:
Nos projetos relativos ao protocolo de acordo com a União, haveria pouco espaço para modificação parlamentar, uma vez que grandes modificações poderiam comprometer a celebração do pacto e a deliberação deveria ocorrer dentro do prazo de urgência constitucional (45 dias). As modificações possíveis se restringiriam a formas de prestação de informações e acompanhamento parlamentar ex post.
Nos projetos referentes aos Programas Estaduais de Desestatização e à criação de Agências Reguladoras, o universo de emendas parlamentares poderia ser ampliado. Nestes projetos pode-se verificar a hipótese se houve alteração do ultrapresidencialismo estadual, pelas emendas aprovadas e eventuais vetos e sua deliberação.
Por sua vez, nos projetos afetos à Previdência do funcionalismo, devem ser ponderadas duas pressões sofridas pelos parlamentares: o Executivo e o lobby dos servidores estaduais, uma categoria articulada e atenta, que poderia ser prejudicada em seus benefícios tangíveis. A aprovação destes projetos, para o Executivo, poderia ser dificultada.
Após a venda das estatais, com a redução de cargos em empresas públicas para serem loteados junto à base de apoio parlamentar, os governadores tiveram maiores dificuldades em aprovar suas propostas?
Os capítulos seguintes estão apresentados da seguinte maneira: em primeiro lugar, será apresentado o estudo de caso referente a Minas Gerais, seguido por Rio de Janeiro, São Paulo e, finalmente, Rio Grande do Sul. Dentro de cada capítulo, as propostas serão apresentadas em ordem cronológica. No final de cada capítulo são apresentadas breves conclusões sobre o caso estudado.
Em seguida, a fim de se verificar a influência do período sobre as propostas de reforma do Estado selecionadas submetidas à Assembléia, assim como a influência do tema, ou issue, da política sobre as Relações Executivo-Legislativo, são apresentados quadros comparativos, discutindo os períodos e os temas, independente dos estados. Finalmente, há uma breve conclusão do trabalho.