Reestruturação do Setor Elétrico

O modelo de desenvolvimento adotado para o SEB, até o início da década 90, era aquele em que o Estado, além de cumprir suas funções básicas, tinha também a responsabilidade de atuar no setor elétrico, tomando iniciativa em investimentos nos quais se acreditava que a participação do setor privado seria inviável ou desinteressante (KELMAN, 2009).

Gomes e Viera (2009) analisaram o SEB no período de 1880 a 2002. Os autores resumiram os acontecimentos que provocaram relevantes transformações no campo organizacional deste setor. O Quadro 07 apresenta as principais etapas da história do SEB, quando são definidos os principais incidentes críticos no final dos anos 1930, 1945, 1962,1979, 1992 e 2002.

Quadro 7 - Principais etapas na formação do setor elétrico brasileiro

Período Principais eventos

1880-1930

Monopólio privado — primórdios do uso da energia elétrica no Brasil, com a implantação dos primeiros empreendimentos nacionais e estrangeiros, dominados a partir da década de 1920 pelas empresas de capital estrangeiro. Corresponde ao período da República Velha.

1931-45

Presença do Estado — o Estado elabora as primeiras regulamentações no setor, com destaque para a implantação do Código de Águas, em 1934. A aceleração do desenvolvimento econômico brasileiro corresponde a um aumento da demanda de energia que não tem contrapartida em

investimentos. Corresponde ao governo de Getúlio Vargas.

1946-62

Estado indutor — com a queda de Vargas, é estabelecida uma maior participação do Estado no setor elétrico, com aumento dos investimentos públicos, especialmente nas concessionárias estaduais. Criação da Eletrobrás em 1962.

1963-79

Modelo estatal — a Eletrobrás é a empresa indutora do processo de nacionalização e estatização do setor elétrico, efetuando grandes

investimentos. É consolidado um novo modelo institucional que atingiu seu ápice em 1979.

1980-92

Crise institucional — com a crise econômica se agravando, o crescimento do setor elétrico é afetado. Em 1992, a inadimplência é generalizada e o modelo estatal é questionado.

1993-2002

Modelo híbrido — promulgada a Lei no 8.631/93, que equaciona os débitos. Começam as mudanças institucionais no setor elétrico brasileiro. Ao final de 2002, a geração e a transmissão de energia eram, majoritariamente, de empresas estatais e a distribuição era principalmente privada.

Fonte: GOMES; VIEIRA (2009)

A etapa de 1880 a 1930 pode ser considerada a fase da formação do setor, em que se estabelece o relacionamento entre as organizações. No período de 1931- 45, o poder de concedente passa dos Munícipios para a União, período de formação e estruturação do SEB e já se reconhece a configuração de um campo organizacional. No final da década de 1950, a integração das empresas de energia tornou-se uma questão chave para o setor, pois desta forma seria possível assegurar um aproveitamento racional da energia (PECI, 2001; CAMPOS; VIEIRA, 2009).

A Lei número 2004, de 1953, estabeleceu que a União teria o monopólio na exploração, produção, processamento e transporte de petróleo e gás natural, que

seria exercido pela Petrobrás, uma empresa do governo federal criada com este propósito. O modelo institucional do setor muda, em 1962, com a criação das Eletrobrás. Logo, o campo organizacional, que continuava em expansão, apesar de o aumento nos relacionamentos entre seus principais atores sociais, em especial, entre a Eletrobrás e o MME, ainda não era possível afirmar que o setor estivesse totalmente institucionalizado. Em 1979, diversos atores do SEB iniciaram interações com objetivo de atingir metas comuns no campo organizacional (CARVALHO, 2005; GOMES ; VIEIRA, 2009).

Em 1987, Eletrobrás e o MME promoveram um fórum de debates, denominado ―Revise‖, com a participação de todas as principais entidades do SEB, com a finalidade de debater um novo modelo institucional. O envolvimento da administração pública no SEB resultou em queda de eficácia por deficiência de vinculação entre os órgãos supostamente responsáveis por determinadas atribuições (FERREIRA, 1999).

Os principais operadores do SEB, até meados da década de 80, eram o governo federal e os estaduais. Em 1990, o SEB estava em uma situação muito delicada: o Estado alegava que não tinha condições de investir, as empresas estavam endividadas e a privatização se apresentava como uma das soluções. O reconhecimento da falência do Estado, o desequilíbrio e a deterioração dos serviços públicos levaram à instituição do PND, que se baseava no argumento de que cabe ao Estado concentrar-se nas funções de regulação e fiscalização e não mais as atividades empresariais (BAJAY, 2004; GOMES; VIEIRA, 2009).

Em 1995, a Lei 8.987 foi sancionada pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso, que privatizou as empresas do SEB sob controle do governo federal e indicou que os governos estaduais fizessem o mesmo em relação às empresas sob seu controle. As privatizações do SEB ocorreram de uma forma limitada em relação ao que havia se estabelecido, mas é fato o fim do monopólio natural até então existente para um sistema de livre formação de preços, calcado na desverticalização das atividades de geração, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica. O objetivo era o de eliminar a verticalização e aumentar o grau de concentração horizontal, além de encorajar a entrada de novos competidores no mercado e incentivar a concorrência na indústria (BRASIL, 1995).

O Quadro 8 apresenta de forma resumida as legislações relevantes para formação do modelo institucional do SEB.

Quadro 8 – Histórico de Lei para o Modelo Institucional

ANO FONTE FUNÇÃO

1995 Lei 8.987

Concessão de Serviços Públicos. Estabeleceu diversos critérios para a concessão de serviços públicos, inclusive de energia elétrica.

1995 Lei 9.074 Concessão de Serviços de Energia Elétrica. Estabeleceu regras

relacionadas diretamente para setor de energia.

1996 Lei 9.427 Criação da ANEEL.

2002 Lei 10.438 Expansão da oferta, baixa renda e universalização dos serviços

2002 Lei 10.848 Estabeleceu parâmetros para comercialização de energia elétrica. Fonte: Elaborado pela autora

Em 1995, foram editadas Leis das Concessões, que estabeleceram diversos critérios para a concessão de serviços públicos, inclusive de energia elétrica que, a partir dessa data, foram concedidos por meio de licitação. Com as privatizações já iniciadas, o governo inicia a implantação de um conjunto de medidas que alteraram profundamente o SEB, como a criação do ONS, que tem como função realizar a operação interligada dos sistemas elétricos nacionais, a transferência do órgão financiador do SEB da Eletrobrás para o BNDES, a transferência do planejamento setorial da Eletrobrás para o MME e a inclusão da Eletrobrás e de suas empresas controladas no Programa Nacional de Desestatização (PND) - (PECI, 2001; GOMES; VIEIRA, 2009).

A ANEEL, foi criada em 1996, e as atribuições do órgão são fixar tarifas e fiscalizar a qualidade dos serviços e dos contratos de concessão, a ANEEL tem uma importante atuação ao fazer com que o sistema elétrico nacional se desenvolva continuamente e os consumidores recebam um serviço de qualidade por um preço justo. A ANEEL é autarquia em regime especial vinculada ao MME (ANEEL, 2013).

O órgão regulador do SEB, a ANEEL, tem por objetivo regulamentar e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica (PECI, 2001; GOMES; VIEIRA, 2009).

As agências reguladoras existem essencialmente para fiscalizar o cumprimento dos contratos, tanto de prestação de serviços públicos quanto do uso de um bem público, além disso devem atuar de forma independente, procurando arbitrar eventuais conflitos de forma a equilibrar os interesses do Governo, do concessionário e do consumidor (KELMAN, 2009).

A ANEEL foi instituída com a missão de "proporcionar condições favoráveis para que o mercado de energia elétrica se desenvolva com equilíbrio entre os agentes e em benefício da sociedade" (ANEEL, 2013).

Com o objetivo de cumprir sua missão, as atividades desenvolvidas e executadas pela agência podem ser resumidas como as seguintes:

Fiscalização dos serviços de geração, transmissão, distribuição e comercialização da energia elétrica; dirimir, no âmbito administrativo, as

divergências entre concessionários, permissionários, autorizados,

produtores independentes e autoprodutores, entre esses agentes e seus consumidores; concessão, permissão e autorização para instalações e serviços de energia; garantia de tarifas justas e módicas; zelar pela qualidade do serviço; criação de ambiente favorável aos investimentos; estimular a competição entre os operadores e promoção da universalização dos Serviços (ANEEL, 2013).

A implementação do novo modelo institucional no SEB apresenta em seu campo organizacional alto grau de institucionalização, Tal campo organizacional é representado, basicamente, pela ANEEL, pelas concessionárias de energia elétrica, pelo órgão financiador, pela entidade ONS, por uma grande quantidade de associações de classe e pelos diversos fornecedores de bens e serviços (GOMES; VIEIRA, 2009).

Havia um consenso quanto à necessidade de reformar o SEB e quanto ao ritmo de implementação das mudanças institucionais. Dentre os objetivos da reforma, estava uma maior competitividade nas atividades de geração e comercialização de energia, bem como uma melhor alocação de recursos e a redução da dívida pública (PINTO e OLIVEIRA, 2004).

A partir dos anos 2000, o Brasil passou novamente por um processo de reestruturação, principalmente devido a uma situação de emergência que culminou em racionamento de energia e desaceleração do crescimento econômico do país. Entre 2003 e 2004 o governo federal lançou as bases de um novo modelo para o SEB, sustentado pelas Leis nº 10.848/02 e 10.847/04, e pelo Decreto nº 5.163, de 30 de julho de 2004 (LEITE, 2007).

O novo modelo resultou em uma reestruturação institucional que criou novos agentes com o objetivo de garantir que o SEB fosse sustentável. Foram criadas a Empresa de Pesquisa Energética (EPE) para planejar o setor no longo prazo; o Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico (CMSE), responsável por monitorar a segurança de suprimento de energia para o país; e a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE), substituindo o MAE (Mercado Atacadista de Energia), responsável pelas atividades de comercialização de energia. Outras alterações importantes incluem a definição do exercício do Poder Concedente ao MME e a ampliação da autonomia do ONS (MME, 2004)

Quanto à comercialização de energia, foram implementados ambientes com objetivo de torná-lo mais competitivo. São dois os ambientes que realizam contratos de compra e venda: o Ambiente de Contratação Regulada (ACR), composto por agentes de geração e de distribuição de energia; e o Ambiente de Contratação Livre (ACL), composto por agentes de geração, comercializadores, importadores e exportadores de energia e consumidores livres (BAJAY, 2004).

Considerando a nova estrutura do SEB, criação de novos agentes governamentais e mudanças normativas e de políticas públicas entre todos estes agentes tornam-se essenciais para garantir que o SEB cumpra seu papel para a sociedade de uma forma sustentável e eficaz.

Figura 3 - Novo Modelo do Setor Elétrico: Instituições e Agentes Fonte: Operadora Nacional do Sistema Elétrico (ONS), 2013.

Esta Figura 3 apresenta o novo modelo do SEB, após a publicação da Lei 10.847/2004, que autorizou a criação da EPE e a lei 10.848/2004, que estabeleceu parâmetros para comercialização de energia elétrica. Bajay (2004) considera o CNPE, como o principal fórum para discussão e proposição de políticas energéticas no país. O CNPE foi criado em 1997 pela Lei 9.478, mas foi instalado somente em outubro de 2000. Importante aqui ressaltar, que o presidente do CNPE é o MME, que tem em suas atribuições encaminhar as resoluções de política energética do CNPE para o Presidente da República, que, ao aprová-las e publicá-las no Diário Oficial da União, concede-lhes o valor de um decreto presidencial (LEITE, 2007)

O MME (2013) é o responsável pela formulação de políticas públicas na área de energia e pela realização de planejamento da expansão do setor energético no Brasil. O MME entende que:

A regulação é essencial onde existem falhas de mercado, monopólios naturais e os investimentos exijam um longo prazo de maturação. A qualidade do desenho institucional, onde cada instituição tenha suas funções, atribuições e responsabilidades claramente definidas, é condição essencial para que o sistema funcione cumprindo seus objetivos de eficiência e eficácia (Ministério de Minas e Energia, 2013)

A teoria de redes organizacionais corrobora, portanto, com entendimento do MME de que as funções, atribuições e responsabilidades claramente definidas contribuem para atuação em rede e que esta atinja os objetivos de sua formação.

O novo modelo institucional para o SEB tem o objetivo de melhorar a modicidade tarifária, aumentar as garantias do suprimento de energia e acelerar a busca da universalização no fornecimento de eletricidade (BAJAY, 2004)

Até meados da década de 1990, a Eletrobrás era o órgão responsável por planejar, financiar, construir e operar todos os sistemas elétricos em cooperação com as demais empresas de eletricidade do país. Foram vários os programas de utilidade pública como eletrificação rural, eletrificação de favelas, tarifas subsidiadas para consumidores de baixa renda, entre outros, que eram de responsabilidade da Eletrobrás. Porém, com as alterações na legislação, que resultaram nas mudanças institucionais, como: criação de órgão regulador, privatização de empresas de eletricidade e operação do sistema elétrico integrado; a Eletrobrás teve suas funções reduzidas e perdeu o comando efetivo das suas grandes subsidiárias (JANNUZZI, 2000; LEITE, 2007).

O MME considera que o novo modelo do SEB visa atingir três objetivos principais:

a) Garantir a segurança do suprimento de energia elétrica; b) Promover a modicidade tarifária;

c) Promover a inserção social no Setor Elétrico Brasileiro, em particular pelos programas de universalização de atendimento.

O MME formula políticas públicas e os programas que as compõem, a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), como órgão regulador do setor fiscalizar a qualidade dos serviços e o regulamenta. O SEB tem entre seus objetivos a universalização no fornecimento de eletricidade, com segurança do suprimento, modicidade tarifária e o deve fazê-lo a partir de legislações específicas e pela implementação de programas que irão colaborar para concretização de políticas públicas no SEB. O próximo subitem apresenta o Programa ―Luz para Todos‖ que foi formulado pelo MME e implementado pela Eletrobrás. O objetivo do programa foi antecipar as metas de universalização dos serviços energia, inicialmente fixada para 2015. Com o programa em pauta, as metas foram antecipadas para 2008, porém o término do programa não ocorreu.