O termo reestruturação evoca a ideia de uma mudança de rumo dos processos, de uma inflexão na ordem dos acontecimentos. Não se trata, porém, de uma total ruptura com o passado, mas sim de um movimento que envolve continuidade e mudança. Alguns elementos são mantidos, ainda que com conteúdos novos ou renovados.
O processo de reestruturação econômica corresponde à busca de um novo ajuste do modo de produção, após a deflagração de uma grande crise. No capitalismo, ocorre quando, após um período de franco crescimento, ele encontra limites à sua própria expansão. Não se trata, pois, de crises espacial e temporalmente restritas, também comuns no contexto capitalista, mas de crises abrangentes, estruturais, que exigem mudanças profundas nos padrões de acumulação.
A própria dinâmica do capitalismo inclui dialeticamente a crise, sendo inconcebível a ideia de crescimento econômico, no contexto desse modo de produção, sem que a crise, periodicamente, aconteça. Conforme cresce em determinado ritmo, o capitalismo alcança limites, gargalos, que desaceleram o crescimento econômico. Necessita, com isso, de rearranjos estruturais para voltar a crescer, para recuperar as condições de acumulação, já que as possibilidades de manutenção das taxas de crescimento a um nível o side adoà saud vel 51 para a economia são limitadas. Isso envolve a busca de novas condições que a possibilitem, diante do novo contexto alcançado pelo desenvolvimento econômico.
O final do século XX correspondeu a um desses períodos durante os quais várias esferas da vida passaram por uma reestruturação, comandada pela dinâmica econômica. Segundo Soja (1993):
51 “egu doàDavidàHa ve à oàliv oà O enigma do capital e as crises do capitalismo ,à2011,àp.à :à O co se so atual e t e os eco o istas e a i p e sa fi a cei a é ue u a eco o ia saudável do capitalismo, em que a maioria dos capitalistas obtém um lucro razoável, expande-se em 3% ao ano. Quando se cresce menos que isso, a economia é considerada lenta. Quando se obtém abaixo de 1%, a linguagem de recessão e a crise estouram (muitos capitalistas não têm lucro).
Há também uma ampla concordância, entre os que tentam interpretar essa reestruturação contemporânea, em que ela foi deflagrada por uma série de crises inter-relacionadas – desde as insurreições urbanas dos anos sessenta até a profunda recessão mundial de 1973-75 – que assinalaram o fim do prolongado período de expansão econômica capitalista que se seguiu à II Guerra Mundial.52
Nesse período de transição, além dos típicos problemas de superprodução e das dificuldades geradas pela saturação dos mercados consumidores, que já não acompanhavam o ritmo frenético ditado pela produção em massa; houve o agravamento da situação econômica mundial, gerado, em 1973, pela decisão da Organização dos Países Produtores de Petróleo (OPEP) de implantar um aumento exacerbado nos preços do produto, fato que também refletiu na elevação dos preços e na demanda por produtos industriais. Esses acontecimentos marcaram a transição para um novo período de crise e reestruturação do capitalismo, ainda em marcha.
A recuperação da economia, a partir de uma crise, envolve a necessidade de diminuição de custos de produção, de novas linhas de investimento, de recuperar a demanda por produtos e fortalecer, concomitantemente, a atividade industrial. Dessa maneira, a existência de mercado, de demanda efetiva, é um dos pilares do processo de acumulação; embora no modo capitalista de produção o mercado para as mercadorias seja ta à p oduzido ,àtalà ualàa o te eà o àoà e ado de trabalho. Constitui-se, por isso, em fonte de contradição no interior do capitalismo, na medida em que os esforços de capitalistas individuais para elevar os lucros incluem também o achatamento de salários e a incorporação de tecnologia ao processo produtivo, dispensando mão de obra.
Harvey (2005) aponta quatro elementos que elaboram um novo nível de demanda, possibilitando a reestruturação econômica. “ oàeles:à aàpe et aç oàdoà apitalàe à ovasà esfe asà deà atividade ,à aà iaç oà deà ovosà desejosà eà ovasà e essidades ,à aà facilitação e o estímulo para o crescimento populacional num índice compatível com a a u ulaç oàaàlo goàp azo àeà aàe pa s oàgeog fi aàpa aà ovasà egi es . 53 Tais estratégias, utilizadas para recompor os mercados, envolvem maiores ou menores mudanças na organização espacial. No caso dos três primeiros elementos, ainda segundo Harvey, isso
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SOJA, E. W. Geografias Pós-Modernas: a reafirmação do espaço na teoria social crítica, p.194. 53
acontece pela expansão intensiva de mercados e pessoas em uma determinada área, já no que se refere ao último elemento, as mudanças espaciais referem-se à e pa s oàgeog fi aà o oà p odutoà e ess ioà pa aà oà p o essoà deà a u ulaç o 54; portanto, uma expansão extensiva.
As dinâmicas econômicas, ditadas pela necessidade de acumulação, repercutem na dinâmica espacial e vice-versa; seja pela adaptação de espaços já tomados pelo capital aos novos imperativos do modo de produção, seja pela conquista de novos mercados em formações capitalistas ou não capitalistas (acumulação primitiva). Na conquista de novos mercados, a eficiência e barateamento dos transportes de das comunicações tornam-se um imperativo, visto que a situação contrária acarreta no aumento do tempo de circulação das mercadorias, retardando a realização da mais-valia e dificultando, por isso, a criação de novos espaços de acumulação.
As novas linhas de produtos, bem como a organização de vários elementos da vida em linhas capitalistas, associam-se ao marketing e impulsionam a difusão do comércio varejista e de estilos de vida pautados no consumismo, para os quais se destacam as grandes cadeias de lojas e equipamentos voltados ao consumo, como os shoppings
centers. Outro aspecto importante nas últimas décadas tem sido a difusão, sempre
renovada, de sofisticados produtos imobiliários voltados às camadas de maior poder aquisitivo. Espacialmente concentrados, esses elementos são implantados principalmente nos centros urbanos mais importantes da rede, o que caracteriza a necessidade do capital de minimizar os custos e o tempo de circulação. As localizações estratégicas cumprem essa finalidade, pois geram o benefício do acesso a importantes centros urbanos, através de modernos sistemas de transporte e comunicação, que permitem aumentar a abrangência dos mercados. Essa dinâmica espacial também afeta a estrutura interna das cidades e redefine suas formas. Na medida em que se instalam, as empresas geram economias de aglomeração e exigem, para seu funcionamento, uma série de recursos materiais e imateriais, que, diante de um mercado altamente concorrente, devem ser constantemente aprimorados. Redes geográficas são criadas e modificadas, buscando gerar uma expansão extensiva cada vez maior, pela conquista de novos espaços a serviço de determinados capitais. De acordo com Harvey (2005),
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A expansão geográfica e a concentração geográfica são ambas consideradas produtos do mesmo esforço de criar novas oportunidades para a acumulação do capital. Em geral, parece que o imperativo da acumulação produz concentração da produção e do capital, criando, ao mesmo tempo, uma ampliação do mercado para realização. 55
Assim, a crise que gerou os processos de reestruturação urbana e produtiva, que atingiram o estado de São Paulo durante a segunda metade do século XX, copõe uma crise maior, do próprio capitalismo, que, nesse período, encontrava dificuldades em manter velhas estruturas de acumulação, defasadas diante das novas necessidades de crescimento. Isso gerou a busca por novas fontes e estratégias para a manutenção dos lucros através de novas formas de regulação, de produção e de organização espacial.
A teoria do keynesianismo, defendendo a necessidade de uma política econômica fundamentada no planejamento, no papel do Estado como indispensável agente de promoção social e regulador da economia, perde espaço para o neoliberalismo na orientação dos governos. Com concepções pautadas pela ideia de uma economia auto regulável, essa teoria difunde-se no contexto de crise do Estado de bem-estar social, facilitando o livre deslocamento de capitais e mercadorias pelo mundo, restringindo direitos trabalhistas e colocando o Estado, como nunca antes, a serviço do capital. O sistema de acumulação deixa de se apoiar fundamentalmente no consumo de massa, característico do fordismo, adquirindo uma orientação mais flexível, que tem como referência o modelo japonês (toyotismo). A flexibilidade do novo modelo se expressa no processo produtivo através da busca por inovações, da incorporação de tecnologia e da redução do tamanho das plantas industriais, além das novas formas de organizá-lo (desverticalização e terceirização, t a alhoà e à ilhas , redução dos cargos hierárquicos e da quantidade de mão de obra empregada). Nas relações trabalhistas a flexibilidade está na concepção de trabalhador polivalente, em busca constante de qualificação diante das exigências, sempre renovadas, doà e adoà eà liv e de vínculos empregatícios. As estratégias territoriais do sistema de produção flexível são marcadas pelo sistema just in time56, pela mobilidade das plantas
55 HARVEY, D. A produção capitalista do espaço, p.42-53. 56
Just in time é o sistema de administração industrial que tem como objetivo diminuir ao máximo o te poà o to à e t eàp oduç oàeà o su oàfi al àpa aàaà ealizaç oàdaà ais-valia. Caracteriza-se pela aplicação dos recursos necessários à produção no tempo correspondente ao surgimento da demanda
industriais e por um modelo de logística que visa ampliar ao máximo as possibilidade de atuação das empresas.
No âmbito nacional, embora as mudanças relativas ao processo de reestruturação produtiva já estivessem em pauta, através da busca das empresas por novas vantagens locacionais e dos esforços governamentais em conduzir e estimular esse processo através das políticas de interiorização do desenvolvimento; foi na passagem para a década de 1990 que algumas ações político-econômicas fizeram a definitiva intermediação entre causas globais e implicações locais do processo.
Durante os anos de 1970 houve mudanças na estrutura demográfica, econômica e política do país, que foram acompanhadas pelo progresso intelectual advindo do desenvolvimento do ensino superior. O inchaço das grandes cidades, decorrente do êxodo rural, e a exacerbada concentração espacial das indústrias e infraestruturas contribuíram para a grande valorização atribuída ao planejamento urbano e regional.
Desde a década de 1970, a instauração de um projeto nacional de desenvolvimento favoreceu a dispersão produtiva para fora do núcleo metropolitano, direcionando, em certa medida, seu deslocamento. Além disso, uma série de fatores já trazia desvantagens para a localização na capital. Entre esses fatores, conhecidos como dese o o iasàdeàaglo e aç o ,ài lue -se: o crescente preço dos terrenos; os problemas de deslocamento, carga e descarga de mercadorias dados pelo aumento do tráfego; as dificuldades de expansão no tamanho dos estabelecimentos; as políticas ambientais para a capital; as pressões sindicalistas etc. Some-se a isso a disputa entre os municípios interioranos por atrair tais investimentos at av sà deà ha adaà gue aà fis al ,à ueà atuava,à junto com as políticas do governo, direcionando as novas localizações produtivas.
Desse modo, várias iniciativas governamentais foram criadas no sentido de atribuir equilíbrio a uma rede urbana que se desenvolvia gerando sobrepeso nas maiores cidades. A ideia principal era a de i te io iza à oà dese volvi e to através do estímulo à implantação de unidades produtivas e infraestruturas em cidades do interior do estado e em outros estados brasileiros. E e plosà dessasà i i iativasà fo a à oà programa especial para cidades médias ,à ela o adoà peloà Ministério do Planejamento e financiado pelo Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD), e a proposta, iniciada na
(produção por demanda), pela ausência de estoques e por uma logística de transportes que possibilita controle e economia do tempo de distribuição, a fim de reduzir custos.
década de 1970 pela Secretaria Estadual de Planejamento, de divisão do estado em regiões administrativas. A proposta inicial sofreu modificações, com a inclusão de outras quatro regiões na década de 1990, em virtude de um conjunto de transformações na realidade, que se efetivaram nesse período.
Assim, o contexto brasileiro de reestruturação que se delineava foi refletido e reforçado pelas políticas públicas, através da importância atribuída a algumas cidades de porte médio no contexto das mudanças da época. No final dos anos 80, o aprofundamento da crise foi acompanhado pelo interesse em ampliar a participação brasileira na economia internacional.
Ainda no contexto de achatamento do mercado interno pela crise econômica dos anos 80, o governo Fernando Collor adotou, em meados do ano de 1990, uma política econômica orientada pelas di et izesà daà Política industrial e de comércio exterior (PICE), que envolvia programas de capacitação tecnológica, de qualidade e produtividade e de incentivo à competitividade industrial. Esse modelo significou um afastamento radical em relação ao padrão anterior, fundamentado no modelo de substituição de importações, cujos objetivos eram estimular a capacidade produtiva nacional por meio de uma série de incentivos e subsídios, e reduzir as importações através da imposição de barreiras alfandegárias. Tais metas foram importantes para o desenvolvimento da indústria nacional, mas apresentavam limitações quanto ao estímulo em torná-la eficiente, competitiva e adaptada aos novos padrões tecnológicos da Terceira Revolução Industrial, aspectos que passaram a ser prioridade na nova política industrial lançada pelo governo Collor. Essas ações representaram uma ruptura e desencadearam profundas mudanças, visto que a abertura econômica ao capital internacional elevou a concorrência a um patamar nuca antes enfrentado pelas empresas nacionais, seja devido à instalação de empresas estrangeiras no Brasil, seja pela invasão do mercado nacional por produtos importados. Nesse contexto, a valorização da moeda nacional frente ao dólar, com o Plano Collor, também estimulou o acirramento da concorrência pelo aumento das importações, contribuindo ainda mais para a eliminação de parte da estrutura produtiva nacional, o que se refletiu em um amplo processo de centralização de capitais, com fusões e aquisições de empresas que apresentavam dificuldades em manterem suas atividades em tal cenário econômico.
Assim, após uma década de crise e com a adoção do modelo político neoliberal, um novo jogo de forças passa a definir as novas localizações das atividades, motivo pelo qual definimos o início dos anos 90 como marco temporal de nossa pesquisa. Com o fim das políticas de desenvolvimento regional, passou a predominar a guerra fiscal e a busca por mão de obra barata; além dos interesses por localizações estratégicas, ligados à nova lógica de atuação das empresas, mais forte em determinados setores de atividade.
Por fim é importante destacar que o debate sobre concentração versus desconcentração produtiva, até o final dos anos 1980, estava sob o mando da integração produtiva nacional, que era a questão central. Mas com a abertura e maior exposição da economia, a reprodução do capital está articulada mais intensamente aos parâmetros internacionais e à competição determinada em escala global. 57
Apesar da complexidade no movimento de localização das empresas industriais, que o novo jogo de forças fundamentado em interesses privados impulsionou a partir dos anos de 1990, alguns aspectos gerais podem ser claramente identificados. No estado de São Paulo, o processo de reestruturação produtiva ocorreu gerando uma perda absoluta de estabelecimentos industriais na capital e concomitante incremento no interior do estado, assim como em outros estados da federação. O município de São Paulo perde participação no total da indústria geral brasileira, de 13,8%, em 1985, para 8,9% no ano 2000. Nos limites da Região Metropolitana, essa participação, que era de 26,8% em 1985, cai para 19,6% em 2000. Por outro lado, no mesmo intervalo de tempo, a participação do interior do estado na indústria brasileira aumenta de 21,0 para 25,6%. Refletindo o aumento da participação de outros estados, também ocorre a diminuição da participação do estado de São Paulo, que em 1985 abrigava 47,8% das indústrias brasileiras e, em 2000, 45,3%.58
A dinâmica de relocalização, de grande interesse à compreensão de inúmeros aspectos de nossa pesquisa, constituiu-se em apenas uma das feições adquiridas
57 CAIADO, A. S. C.; RIBEIRO, T. F. F.; AMORIM, R. L. Políticas neoliberais e reestruturação produtiva. In: POCHMAN, M. (org.). Reestruturação produtiva: perspectivas de desenvolvimento local com inclusão social, p.80.
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Ibid., p.122. Fonte de dados: IBGE/Deind – Tabulações espaciais do Censo Industrial de 1985 e da PIA 2000.
pela reestruturação de determinadas empresas industriais, principalmente quando esta foi realizada objetivando o rebaixamento dos custos como estratégia de permanência no mercado frente ao acirramento da concorrência.
De acordo com Caiado, Ribeiro e Amorim (2004), 59 os resultados da
abertura econômica e do aumento da competitividade incluíram, entre outras consequências, a reestruturação produtiva de alguns segmentos industriais, podendo-se distinguir três formas pelas quais ela ocorreu: a introdução de inovações (upgrading), a especialização produtiva (downgrading) e o rebaixamento de custos (relocalização da produção, terceirização, degradação do trabalho).
Em todas essas formas, a efetivação do processo foi possível e aconteceu por meio do fortalecimento das redes de transporte e comunicação, que facilitaram o acesso a informações, os contatos com parceiros, clientes e fornecedores e que, no âmbito da relocalização de plantas produtivas, passaram a garantir a unidade da empresa sob o comando da capital. Com relação a isso, nosso ponto de vista no que se refere à existência dessa unidade baseia-se no fato de que a centralidade da cidade de São Paulo se mantém, visto que as atividades de gestão das empresas continuam a nela se localizar e, por meio da dispersão de seus estabelecimentos produtivos, aumentam a abrangência de controle da capital.
Como escreve Lencioni (2003):
O fato é que o espraiamento da atividade industrial diluiu relativamente a concentração da atividade industrial na cidade de São Paulo e na região metropolitana ampliando-se territorialmente. Sim, ampliou a concentração territorial da indústria, por isso mesmo produziu uma desconcentração industrial. Mas jamais se descentralizou. 60
Consideramos, como a referida autora, que há uma expansão da metrópole de São Paulo, definida pela desconcentração industrial e pela manutenção e
59 CAIADO, A. S. C.; RIBEIRO, T. F. F.; AMORIM, R. L. Políticas neoliberais e reestruturação produtiva. In: POCHMAN, M. (org.). Reestruturação produtiva: perspectivas de desenvolvimento local com inclusão social, p. 73-74.
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LENCIONI, S. Cisão territorial da indústria e integração regional no Estado de São Paulo. In: GONÇALVES, M. F.; BRANDÃO, C. A; GALVÃO, A. C. F. (orgs.). Regiões e cidades, cidades nas regiões: o desafio urbano-regional, p. 467.
fortalecimento da centralidade em seu núcleo, onde aumentam o número de escritórios e sedes de empresas, bem como de serviços especializados (serviços financeiros, de consultoria, legais, etc.) disponíveis para atender as demandas por trabalho qualificado que as atividades de gestão requerem.
O processo de centralização pode ser verificado, por exemplo, quando se considera a evolução do percentual de sedes das maiores empresas industriais brasileiras localizadas no estado de São Paulo e na Região Metropolitana de São Paulo, como é apresentado por Sposito (2004). Segundo dados analisados pela autora, o verificado processo de desconcentração do capital fixo aconteceu mantendo a centralização espacial do capital na aglomeração metropolitana, no âmbito do Estado de São Paulo, paralelamente, à variação da participação paulista no conjunto do país, com pequena tendência à queda dessa participação. 61
Embora revelando um crescimento modesto a partir de 1997 até o ano 2000, de 58 para 62%; em um intervalo de tempo maior é possível observar que o percentual das 50 maiores empresas com sede no estado declina de 70, em 1977, para 62% em 2000. Concomitantemente, um grande percentual dessas empresas se mantém na Região Metropolitana de São Paulo. Com variações pouco significativas no decorrer da série apresentada, de 1997 a 2000, os percentuais nunca estiveram abaixo de 87, alcançando 90,3% em 2000. 62
A análise de inúmeras outras variáveis reafirmam a importância da Região Metropolitana de São Paulo e, particularmente, da cidade de São Paulo no processo de centralização. Das sedes das 500 maiores empresas em vendas instaladas no Brasil durante o ano de 2002, 216 estavam no estado de São Paulo. Destas 216 empresas, 176, ou seja, 81,5%, localizavam-se na Aglomeração Metropolitana de São Paulo. A cidade de São Paulo, por sua vez, contava com 136 empresas, 77,3% do total da aglomeração. 63
A centralização espacial definida por esses estabelecimentos e o controle dos lucros gerados por meio da estratégia de dispersão de unidades de uma mesma empresa exigem, com isso, interações constantes entre elas, por meio de fluxos materiais e imateriais. No intuito de fortalecer estratégias competitivas, desenvolvem-se também fluxos
61 SPOSITO, M. E. B. O chão em pedaços: urbanização, economia e cidades no Estado de São Paulo, p.240.
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Ibid., p.239. Fonte: Revista Exame, Maiores e melhores, várias edições. 63
de cooperação entre empresas pertencentes a um mesmo ou a diferentes grupos econômicos. A paisagem que se configura é marcada pelas descontinuidades, pela policentralidade, pelo surgimento e fortalecimento de núcleos secundários. Processos como