Reflexões sobre a teoria do desenvolvimento em escala global

Até a década de 1920, a economia clássica, com suas imprescindíveis contribuições, pautava a noção de desenvolvimento em hipóteses como: os recursos naturais que os países possuíam, no capital, na capacidade de organização e de direção; e investimento em

indivíduos como agente de produção. Acreditava-se que desenvolver era possível pela condição natural de cada país (a natureza propiciava ambiente para isso) ou pela junção de investimentos com a aplicação de um modelo de ação que tivesse dado certo em países do Primeiro Mundo. Este foi, por exemplo, o receituário recomendado para a América Latina nos anos de 1950. O ideal do desenvolvimento era proveniente da Europa e pensava-se em aplicar no espaço latino-americano as mesmas diretrizes.

A relação entre espaço, regiões e economia regional ultrapassou as temporalidades focadas na universalidade das leis econômicas clássicas. De acordo com Ferreira (1989) foi a escola histórica alemã que iniciou as discussões sobre aspectos locacionais, Johann Heinrich Von Thünen em sua obra: “O estado isolado em relação à agricultura e a economia nacional” publicado no início do século XIX pesquisou a existência de leis naturais na evolução espacial das estruturas econômicas.

Apesar das discussões sobre as contribuições da economia regional ou da geografia econômica para os estudos acerca do desenvolvimento, diversos autores apontam que as desigualdades regionais de renda e riqueza resultam de uma concentração, ou seja, à centralização e à aglomeração geográfica do próprio sistema capitalista de produção. Ora, dependendo da divisão do espaço nacional em regiões, os indicadores estatísticos do grau de desigualdades ou disparidades regionais de desenvolvimento se alteram, mostrando desequilíbrios maiores ou menores. Para Ferreira (1989), as questões referentes à concentração e dispersão das atividades assumem, na sua projeção histórica do presente, uma posição de destaque, na medida em que elas chamam a atenção para a tendência à aglomeração das atividades produtivas. Este fenômeno estrutural assume papel de grande relevância na compreensão das disparidades de desenvolvimento econômico entre regiões.

O que se observa é que a distribuição dos benefícios do desenvolvimento econômico entre os subespaços ou regiões de uma nação não é equitativa e muitas vezes se deteriora com a passagem do tempo ou então, mantém um significativo distanciamento no nível de desenvolvimento entre as regiões dominantes e as periféricas. Fato este pode ser observado em diferentes regiões dentro de um mesmo país. Na Amazônia, por exemplo, algumas áreas que receberam investimentos infraestruturais tiveram mudanças substanciais de crescimento econômico, o que não implica dizer que houve desenvolvimento. A quantidade de bolsões de miséria criados a partir de grandes projetos foi uma realidade, pois o Estado, na maioria desses projetos pensou apenas na resolução de problemas comerciais. Nesse sentido, vale considerar uma afirmativa de Ferreira (1989, p. 49) “não são as regiões que se desenvolvem e sim as relações sociais dentro das regiões que se desenvolvem”. Assim, o Estado deve

aprimorar as estratégias de desenvolvimento a partir da aplicação de políticas públicas que de fato possa legitimar os interesses reais da população de uma região como um todo, pois se as relações se aperfeiçoarem o desenvolvimento virá de forma natural.

Na academia, são clássicas as discussões associadas entre crescimento e desenvolvimento. As primeiras tentativas para a reformulação da teoria regional de crescimento sustentavam que, por meio dos “polos de crescimento”, instalados artificialmente, era possível obter-se um crescimento regional mais equilibrado. A evolução da história econômica revelou a necessidade do cumprimento de alguns fatores fundamentais: a) instalação de algumas atividades motrizes b) proximidade de mercado; c) disponibilidade de infraestrutura social básica e; d) determinação estratégica de desenvolvimento da região e dos setores selecionados. Para Rabahy (2003, p. 76):

Para regiões menos desenvolvidas, tem-se sugerido que o desenvolvimento do turismo se proceda de modo ordenado, mais disperso - menos massificado e menos concentrado em poucas áreas -, respeitando os valores e culturas locais, e, para tanto, é fundamental que a estratégia seja definida a partir da comunidade local, levando-se em conta os pressupostos regionais / nacionais de preservação do meio ambiente e dos valores culturais.

As estratégias governamentais de constituir aglomerados empresariais regionais, arranjos produtivos locais e, polos turísticos são algumas das ações deliberadas por gestores públicos e privados no intuito de garantir uma maior produtividade e qualidade no produto e/ou serviço oferecido. São inegáveis os resultados financeiros decorrentes do turismo, justificando a inclusão da atividade na programação políticoeconômica de todos os países que o adotaram como uma alternativa de desenvolvimento. Os inúmeros eventos recorrentes nas últimas décadas adotados pelo Governo Federal Brasileiro, materializados na forma de programas, planos e projetos começaram a tomar corpo, por exemplo, na Amazônia ainda na década de 1970, com a elaboração do I Plano de Turismo da Amazônia (PTA), no ano de 1977. Vale registrar que as discussões acerca destes documentos serão tratadas em momento posterior.

Para Perroux (1967), a perspectiva de desenvolvimento regional está associada ao conceito de polo de crescimento. Para o autor, um dos aspectos das mudanças estruturais que deve ser considerado, consiste no aparecimento e desaparecimento de indústrias no fluxo do produto industrial global, ao longo de períodos sucessivos e nas taxas de crescimento diferentes para as diferentes indústrias, ao longo de um mesmo período ou de períodos sucessivos. Com a aglomeração industrial-urbana surgem tipos de consumidores com padrões de consumo diversificados e progressivos, em comparação com os do meio rural.

Necessidades coletivas como a habitação, transportes, serviços públicos emergem e se encadeiam. Rendas da terra vêm somar-se aos lucros dos negócios. No âmbito da produção, tipos de produtores como empresários, trabalhadores qualificados, quadros industriais formam-se e mutuamente se influenciam, criam suas tradições e eventualmente participam do espírito coletivo.

Para o autor, a ideia de polo de crescimento é apresentada como um centro de acumulação e de aglomeração de recursos humanos e de capitais fixos e fixados, dessa forma poderá ser “transbordado” a outros centros de acumulação e aglomeração de meios humanos e de capitais fixos e fixados os benefícios econômicos e sociais criados inicialmente no ponto de investimento. Quando dois desses centros forem postos em comunicação por vias de transporte e vias intelectuais, verificar-se-ão mudanças de grande alcance nos horizontes econômicos e nos planos de produtores e consumidores.

Quando a política de substituição de importações foi pensada para que as nações pudessem entrar na nova ordem econômica mundial, isto é, entrar num processo de implementação de indústrias para beneficiamento de matéria-prima, tinha-se a convicção de que esta era uma das poucas saídas para a superação dos gargalos encontrados por países periféricos (FURTADO, 1965). Para Perroux (1967) o aparecimento de uma indústria; ou o crescimento de uma nova indústria; ou de um grupo de indústrias profundamente transformados, e por vezes apenas reconhecíveis quando comparados com seus esquemas iniciais, permitem inovações que dão origem a novas indústrias.

As inovações que ocorrem no funcionamento da economia provocam inovações na estrutura da economia; mais precisamente, mudanças nas características técnicas e econômicas das funções suscitam mudanças nas características jurídicas e políticas das instituições (PERROUX, 1967, p. 151).

No entanto, a implementação e o estímulo à fixação de indústrias em países tanto desenvolvidos, em desenvolvimento, ou até mesmo pobres como no caso de algumas nações africanas e latino americanas, apenas para explicitar algumas, será possível a partir da intervenção direta da máquina do Estado, pois a política econômica deve ser capaz de estimular uma determinada região para que haja a sinergia dos diferentes atores econômicos no intuito de proporcionar o desenvolvimento regional. Um importante teórico que nos ajuda a compreender o desenvolvimento regional na perspectiva de uma intervenção econômica através da política foi Albert Hirschmann. O texto “Transmissão inter-regional e internacional do crescimento econômico” discute o papel da política econômica no sentido de equacionar as desigualdades regionais. Para ele, se as forças de mercado que expressam amplamente os

efeitos de fluência e de polarização conduzirem a uma prevalência temporária de uma região para outra, a deliberação de uma política econômica poderá corrigir tal situação. De fato, a política econômica terá naturalmente, um papel importante durante todo o processo. Hirschmann (1977) complementa que a alocação regional dos investimentos públicos é a maneira mais óbvia pela qual a política econômica influencia as taxas de crescimento das diversas regiões do país. Podem-se obter três padrões principais de alocação: dispersão; concentração em áreas de crescimento; e tentativas de promoção do desenvolvimento de áreas atrasadas. Numa relação de crescimento e desenvolvimento o autor afirma que o sucesso da ação somente será possível se ocorrer uma grande dispersão dos fundos de investimento o qual ele atribui o termo “imagem de mudança focalizada pelo grupo”, ou seja, o progresso econômico deve atingir igualmente todos os membros e setores da sociedade. No entanto, no pensamento do autor, onde quer que esta ideia prevaleça, os governos estarão despreparados e não dispostos a tomar as decisões sobre as prioridades e continuidades, que são a essência dos programas de desenvolvimento (HIRSCHMANN, 1977).

O processo de transformação almejado pelos “policy makers”, no sentido de garantir o progresso econômico a todos os membros da sociedade remonta a ideia do trabalho a partir do desenvolvimento do capital social. O capital social pode ser entendido por diferentes abordagens, portanto, a de Bourdieu (1980 apud XIMENES, 2008) o define como conjunto de recursos efetivos ou potenciais relacionados com a posse de uma rede durável de relações, mais ou menos institucionalizadas, de interconhecimento e de reconhecimento. As redes não são configuradas como um elemento natural, muito pelo contrário, antes são construídas por meio de estratégias de investimentos nas relações sociais, passíveis de serem utilizadas como fontes de benefícios. Outro importante teórico acerca dos estudos ligados ao capital social é Robert Putnan, para o autor o conceito de capital social “diz respeito a características da organização social, como confiança, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficiência da sociedade” (PUTNAN, 2007, p. 177).

Cabe então, levantar o questionamento acerca da situação relacional entre os formuladores de políticas, integrantes de instâncias de governança e as populações residentes das áreas objetos de intervenção de políticas públicas, pois o capital social, ou seja, as regras de reciprocidade construídas em diferentes comunidades se caracterizam como importantes instrumentos de congregação dos interesses entre o poder público e as populações tradicionais. Diante disso, é possível afirmar que o capital social quando utilizado como um indicador de planejamento e gestão é capaz de acelerar o processo de desenvolvimento mais equitativo entre os diferentes atores de uma cadeia produtiva?

A importante obra de Putnan publicada em 1993 denominada “Making democracy work: civic traditions in modern Italy”, ajuda a entender como o capital social pode ser um grande aliado para o processo de desenvolvimento entre diferentes regiões. O estudo realizado ao longo de duas décadas no norte e sul da Itália apontou que após a descentralização surgiram vinte regiões administrativas autônomas. Putnam observou que mesmo todas as regiões possuírem inicialmente a “mesma modelagem institucional”, os resultados foram diferentes, como exemplo as regiões Norte e Sul. O Norte, inicialmente menos desenvolvido em relação ao Sul aproveitou melhor a oportunidade da descentralização e apresentou resultados mais satisfatórios, enquanto o Sul, região com mais riqueza comparado ao Norte, pouco mudara. Segundo Putnam (1993) há um conjunto de variáveis justificáveis para esclarecer os resultados encontrados. Sendo duas dessas variáveis, o “contexto cívico”; “boas sociedades ajudam a produzir boas instituições” e a “cultura cívica”; “uma sociedade mais comprometida com o bem público, mais cooperativa e mais confiante nos seus pares”. A Região Norte possuía uma “cultura cívica” mais intensa, mais confiança entre a população, maior participação social e maior capacidade de associativismo, enquanto que a Região Sul era mais individualista, hierárquica, clientelística, desconfiada e faltava mais cooperação entre a população, dificultando assim o seu desenvolvimento no período posterior a descentralização da Itália. O capital social é definido por “três fatores inter-relacionados: confiança, normas e cadeias de reciprocidade e sistemas de participação cívica”. A confiança é o “componente básico do capital social”, enquanto que as normas regulam o cumprimento das regras pré-estabelecidas presentes em um “contrato moral”, as cadeias de reciprocidades são deveres de retribuir favores recebidos. Já a participação cívica é o envolvimento em associações, cooperativas, clubes, grupos de lazer, sindicatos entre outros, existindo sempre a horizontalidade entre os participantes (PUTNAN, 1993).

É evidente a importância do uso da categoria capital social nos diferentes níveis de planejamento, principalmente quando se trata de um desenvolvimento pautado no seio endógeno, pois as estratégias de competitividade disseminadas no mercado mundial, como por exemplo, através da formação de uma cadeia produtiva ou clusters poderiam ser melhor conduzidas, caso o exercício da relação fosse fortalecida entre os diferentes cidadãos que compõem uma rede institucionalizada ou não.

A literatura traz muitas interpretações dúbias acerca do que consiste cadeia produtiva e clusters, nesse sentido, Almeida (2003, p.60) as diferencia muito bem do ponto de vista conceitual:

Na verdade uma cadeia produtiva pode ser composta por mais de um cluster e, também um cluster pode ter entre seus membros, representante de mais uma cadeia produtiva. O mais importante é que, enquanto a cadeia produtiva está muito focada na coordenação entre elos da cadeia (relação fornecedor-cliente) e não tem nenhuma limitação de localização, o cluster apregoa a cooperação dentro do mesmo elo, entre os concorrentes de uma indústria em uma mesma região, como forma de desenvolver uma visão compartilhada e estratégias mais elaboradas para abordar em conjunto certos mercados-alvo. É, também, uma maneira de empresas de médio/pequeno porte alcançar vantagens intrínsecas, como flexibilidade e agilidade.

Foi a partir de 1970 que as experiências de aglomerados, ou clusters surgiram na Itália como uma estratégia de desenvolvimento. Os estudos nessa área passaram a ter destaque do ponto de vista dos planejadores e técnicos da área governamental.

Um cluster de turismo pode ser entendido como um conjunto de atrativos com destacado diferencial turístico, concentrado num espaço geográfico delimitado, dotado de equipamentos e serviços de qualidade, eficiência coletiva, coesão social e política, articulação da cadeia produtiva e cultura associativa, com excelência gerencial em redes de empresas que geram vantagens estratégicas comparativas e competitivas (BENI, 2003, p. 156).

Um dos grandes problemas da Amazônia, região que apresenta grandes disparidades intra e inter-regionais diante de outras regiões do país, é conseguir reduzir de forma significativa as desigualdades regionais e reduzir a pobreza por meio de uma política redistributiva, tentando estabelecer políticas de crescimento econômico, ao lado de políticas de redução da desigualdade de renda. Embora a Região Amazônica aparentemente tenha conquistado avanços com a implementação de modelos desenvolvimentistas e nacionalistas nos governos republicanos e militares, o quadro de disparidades sociais, concentração de renda e subdesenvolvimento não se alterou. O modelo de industrialização por substituição de importações impulsionou significativamente o crescimento econômico do Brasil, mas com muitas diferenças regionais (FURTADO, 1998). Assim, para se reduzir a pobreza e as desigualdades sociais é necessário imprimir ações de transferência de recursos dos mais ricos para os mais pobres. Dentro desse contexto, a atividade turística tem um papel fundamental que pode proporcionar o desenvolvimento local em diversas regiões.

Enquanto persistirem as políticas nacionais e nacionalistas em um mundo em que são sobrepujadas pela técnica e pelo desdobramento da vida econômica, subsistirão dissipações, que constituem, mesmo na ausência de conflitos violentos, entraves ao crescimento. Cada estado esforçar-se em explorar, para benefício exclusivo ou principal de seus cidadãos os polos de que dispõem em seu território ou que conquistou no exterior. Emprega parte dos recursos limitados humanos, de capitais reais e de capitais monetários de que dispõe, para excluir seus concorrentes das vantagens que pretende tirar da posse exclusiva dos polos de

crescimento. Daí os combates dos oligopólios quase públicos, que põem em perigo a prosperidade e a paz. A eliminação ou a redução dessas práticas não é o menos importante dos numerosos aspectos de uma política de crescimento equilibrado numa escala mundial (PERROUX, 1967).

Muitos teóricos das ciências econômicas apontam que os aglomerados de empresas, a inovação e avanço tecnológico, o perfil inovador dos empresários e, a política industrial são fatores preponderantes para o desenvolvimento das nações, pois são a partir dessas características que as mudanças estruturais podem ser observáveis no mundo globalizado. Apesar do turismo não se constituir em uma indústria de transformação de bens, a interação de diferentes setores associados à produção de bens os tornam fundamentais para a dinamização dos diversos setores produtivos. Para Perroux (1967) o aparecimento de uma indústria e o crescimento de uma já existente resulta inicialmente, dos preços, dos fluxos e das expectativas. Através do tempo, os produtos de uma indústria ou de um grupo de indústrias profundamente transformados, e por vezes apenas reconhecíveis quando comparados com seus esquemas iniciais, permitem inovações que dão origem a novas indústrias.

A teoria dos polos de desenvolvimento criado por Perroux (1967) aborda que o crescimento econômico, por múltiplas razões, concentra-se em determinados pontos de variadas intensidades, pois para o autor a concentração de indústrias gera efeitos sobre a economia, beneficiando diferentes regiões que as polariza. O desenvolvimento é um fenômeno complexo e distinto sob o ponto de vista cíclico, ou seja, natural, que caminha para o equilíbrio. De acordo com Schumpeter (1982, p. 47) “o desenvolvimento é uma mudança espontânea e descontínua nos canais de fluxo, perturbação e equilíbrio, que altera e desloca para sempre o estado de equilíbrio previamente existente”.

O desenvolvimento regional pode ser apresentado em duas correntes principais, de acordo com as origens e processos de instalação. A primeira está relacionada ao planejamento centralizado de um estado, também entendido como desenvolvimento de cima para baixo. Já a segunda, também conhecida como desenvolvimento endógeno, ou ainda desenvolvimento local, propõe um movimento de “baixo para cima”. O desenvolvimento endógeno é uma interpretação que permite explicar os processos de acumulação de capital, bem como identificar os mecanismos que contribuem para o aumento da produtividade e da competitividade de cidades e regiões (BENI, 2006).

Acerca da mobilização social e participação comunitária, ações estas também necessárias para atingir o desenvolvimento endógeno, a participação é uma condição intrínseca e essencial para a mobilização, a principal função da comunicação em um plano de

mobilização é gerar e manter o “vínculo entre projetos sociais e seus respectivos públicos, por intermédio do reconhecimento da existência e importância de cada um, bem como do compartilhamento de todos quanto aos sentidos e valores” (BENI, 2006, p. 61). A condição para isso é o estabelecimento da coesão e da perenidade no projeto (que nem sempre é possível em razão da descontinuidade administrativa), que são a ponte entre a ação isolada e a ação corresponsável.

Isso não implica dizer que o estado deixe de garantir a integração, a regulação e o bom funcionamento da sociedade, mas que a própria sociedade gere meios de equacionar a solução dos problemas que o estado, sozinho, não é capaz de resolver. Para Beni (2006, p.62):

Os efeitos positivos do desenvolvimento regional e endógeno dependem da incorporação do território socialmente organizado, da capacidade das populações locais de agir com criatividade a partir da produção do conhecimento, e das inovações geradas pelo seu tecido produtivo. A construção de ambientes inovadores e criativos estará diretamente relacionada aos movimentos dos grupos locais quando estes percebem as diversas maneiras de produzir e reproduzir o desenvolvimento a partir do relevante papel de cada grupo no conjunto dos territórios e da sociedade.

Estimular a participação é uma tarefa fundamental no processo de mobilização social da população local. O termo “empowerment” ou “empoderamento” é uma perspectiva que coloca as pessoas no centro do processo de desenvolvimento. Pode parecer simples essa afirmação, mas ela muda radicalmente a perspectiva e a estrutura na qual o desenvolvimento costuma ser pensado. Apesar de ser uma questão em disputa, hoje prevalece uma