A Reforma Administrativa

Nos anos 1990 a Reforma Administrativa do Estado resultou na estagnação do emprego público devido a uma série de medidas adotadas de contratação e gerenciamento de pessoal, conforme veremos a seguir.

A implementação da Reforma Administrativa133 utilizou como argumento a necessidade de modernizar os vínculos trabalhistas entre o Estado e os servidores públicos, denominados como os grandes “vilões” da crise do Estado, adotando-se mudanças na aquisição da estabilidade do emprego público e a extinção do Regime Jurídico Único134 dos servidores públicos.

O principal objetivo da Reforma Administrativa seria o de superação dos modelos burocráticos da administração pública, mediante introdução de diretrizes, métodos e técnicas de administração utilizada nas instituições privadas, visando a modernização do Estado ( RIBEIRO, 2004, p.21).

A flexibilização da administração pública constituía-se em:

1) Inclusão de mais de um regime jurídico na regulação das relações de trabalho; 2) O regime estatutário apenas no “núcleo burocrático do Estado”135

3) Estabilidade apenas para os servidores das funções exclusivas e flexibilização das políticas de gestão de pessoal (possibilidade de demissão) para os demais servidores;

4) Alteração das condições de disponibilidade ( extinção do cargo ou não necessidade deste), a qual permitia pagamento proporcional ao tempo de serviço;

5) Instituição de concursos internos até 20% das vagas dos concursos públicos;

6) Exigência de projeto de lei para aumento dos servidores públicos da esfera dos três poderes (AZEVEDO e ANDRADE, 1997).

Com a extinção do Regime Jurídico Único legitimou-se a contratação de servidores públicos através da CLT, lei que regulamenta os trabalhadores do setor privado. Para o ingresso no serviço público teoricamente ainda é necessário haver concurso (RJU e CLT), porém, a estabilidade no emprego passou a ser adquirida após três anos de ingresso no cargo, sendo que anteriormente eram dois anos. Tal norma é para os cargos de provimento efetivo ao passo que,

132 _{Durante a década de 1990 foram privatizadas 166 empresas estatais, sendo que a maior parcela do montante}

arrecadado foi destinada ao pagamento da dívida pública aos titulares do setor financeiro (POCHMANN, 2007).

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Reforma idealizada pelo Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira durante o primeiro mandato de FHC.

134 _{O Regime Jurídico Único consiste numa lei de regulação do emprego público, onde consta os direitos e deveres}

da relação entre o servidor público e o Estado.

para os cargos de comissão, estes não são estáveis e o servidor poderá ser exonerado a qualquer tempo. Introduziu-se ainda a avaliação periódica do servidor público por desempenho. O setor público apresenta uma série de especificidades em relação ao setor privado referente às regras de contratação, remuneração e negociações coletivas.

Com o regime CLT, ficou possibilitada a contratação de pessoal à revelia do concurso público. Para os críticos do Decreto, ele teria implicado no abandono da profissionalização no serviço público, devido ao provimento livre de cargos comissionados e à contratação de pessoal, particularmente na administração indireta, sem concurso e sem critérios transparentes (CARVALHO FILHO, 2002, p.70-71).

Em 1990 o Governo Collor anunciou um programa de privatização e demissão de milhares de funcionários, o qual, na época, 60 mil servidores foram colocados em disponibilidade pelo governo, sendo que devido à inconstitucionalidade das medidas ocorreu a reversão desse sistema de diminuição de quadros no setor público. Ao longo da década ocorreu a suspensão de concursos públicos e o Plano de Demissão Voluntária, no período 1996 a 1999, abrangendo também a esfera estadual (CARVALHO FILHO, 2002).

A reestruturação da economia com pouco investimento e lento crescimento do produto teve, por saldo líquido, a eliminação de muitos empregos celetistas e estatutários e criou fundamentalmente oportunidades de emprego sem carteira de trabalho em estabelecimentos e no serviço doméstico remunerado, além de trabalhos por conta própria (BALTAR, 2003, p.142).

A Lei Complementar Nacional de n° 101, com a designação de Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, foi publicada em 05/05/2000 no contexto das mudanças estruturais a fim de superação da crise fiscal (RIBEIRO, 2004).

Com a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal, intrínseca à Reforma Administrativa, houve a imposição de limites à administração do setor público quanto às despesas com pessoal. Durante o governo FHC também foram criados os Planos de Demissão Voluntária e as Avaliações de Desempenho. Foram criadas Leis, Decretos e Medidas Provisórias para, legalmente, alterar os direitos do funcionalismo público. O objetivo era aprofundar diferenças entre os servidores desse setor, flexibilizar os direitos e implementar a avaliação, semelhante à praticada no setor privado. O segundo mandato de FHC aprofundou a redução de direitos (ASSIS, 2006).

Desde o governo Collor, e principalmente sob o governo Cardoso, a administração pública tornou-se alvo das políticas neoliberais de desmonte do Estado. O corte dramático de investimento em custeio e contratação, buscando atingir um superávit primário capaz de satisfazer o FMI, prejudicou a qualidade do serviço público no país e degradou salários e condições de trabalho dos trabalhadores do setor público. Sob as políticas neoliberais, o Estado brasileiro deixou de ser indutor de políticas públicas e de

investimentos sociais, cabendo a ele apenas as atividades de regulador e fiscalizador da iniciativa privada (ALVES, 2002).

A LRF introduziu uma acentuada alteração no contexto da Administração do setor público brasileiro, sobretudo em relação a:

1) Limites de gasto com pessoal: fixação de limites para essa despesa em relação à receita corrente líquida para os Três Poderes e para as três esferas de governo;

2) Limites para o endividamento público: a contração de dívidas limitar-se-á pelo percentual em relação à receita líquida real;

3) Definição de metas fiscais anuais: para os três exercícios seguintes; esse “Anexo das Metas Fiscais” deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, a qual conterá a previsão trienal da receita, da despesa e do confronto destas, informando a estimativa dos resultados nominal e primário;

4) Mecanismos de compensação à renúncia fiscal: toda medida do governo que apresentar renúncia necessitará ser acompanhada de demonstrativos de compensação, seja com aplicação da arrecadação em outros setores, seja corte de despesas;

5) Mecanismos de compensação para despesas de caráter permanente: segundo a LRF o governante não poderá criar uma despesa contínua ( prazo superior a dois anos ) sem apresentar uma fonte de receita ou uma redução de outra despesa;

6) Mecanismo para controle das finanças públicas em anos eleitorais: impedimento por lei de contratação de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária no último ano de mandato e proíbe o aumento das despesas com pessoal nos 180 dias que antecederem o final do mandato. Ainda sob este prazo fica vedada a criação de despesa que não possa ser liquidada até o final do mandato (RIBEIRO, 2004).

A partir da implementação da LRF ficam dificultados os reajustes salariais para os servidores, bem como a contratação de pessoal, mesmo que seja para substituir aposentados, sendo que para efetuar essas medidas, o governo terá as seguintes opções: criar um novo imposto, aumentar a alíquota de um existente, incluir uma nova classe de contribuinte em um imposto, ou efetuar algum corte de despesa obrigatória (RIBEIRO, 2004).

Cabe salientar que essa lei monitora e restringe as despesas sociais e com o setor de pessoal, porém não limita as despesas financeiras ( pagamento de juros, etc). O limite imposto com as despesas de pagamento e contratação de servidores, redução de cargos, demissão de servidores não estáveis, programas de demissão voluntária implicaram num panorama perverso e

prejudicial aos trabalhadores do setor público, visto que essa lei também dificulta as negociações coletivas desse setor.

Outra questão de suma importância é que, com a perda da estabilidade a Reforma Administrativa prevê a demissão do funcionário público quando a folha de pagamentos ultrapassar 60% do orçamento e também quando o funcionário apresentar insuficiência de desempenho. Ou seja, a reforma implica na execução de métodos de gerenciamento dentro do setor público, que são utilizados no setor privado, tais como o sistema de avaliação de desempenho, pressão por produtividade e avaliação do nível da qualidade do serviço, pressão das chefias, etc. Toda essa mudança na forma de estruturação do aparelho de Estado também o torna fragilizado causando prejuízos na prestação dos serviços à sociedade ( saúde, educação, previdência, etc).

Mais recentemente, os esforços governamentais para comprimir o total dos gastos com pessoal no setor público, além de indicarem mudança no papel, expressam a tentativa de compensar, em parte, a expansão de despesas públicas com encargos financeiros e demais gastos, sobretudo com a estabilidade monetária. A alternativa da demissão de funcionários públicos não estáveis pelos poderes executivos federal, estaduais e municipais, de adoção de programas de demissão voluntária, de fechamento de organismos estatais, de privatização e de aprovação da reforma administrativa aponta para uma firme intenção governamental de promover forte enxugamento do quadro de pessoal. Por conta disso, o setor público tem enfraquecido ainda mais o seu papel decisivo na geração de emprego no país (POCHMANN, 2006, p.72).

A crise do Estado na década de 1990 não é fruto da grande interferência do Estado, das despesas sociais e dos ganhos e estabilidade dos servidores como o ideário neoliberal afirmou. “Ao contrário, a crise é um elemento constituinte, estrutural, do movimento cíclico da acumulação capitalista, assumindo formas específicas que variam de intensidade no tempo e no espaço” (FRIGOTTO, 2000, p.62).

As reformas implementadas (do aparelho de Estado, Administrativa, da Previdência, Educacional, LRF, etc) tem como objetivo a desobrigação do Estado para com as políticas sociais (assistência, saúde, educação, etc) e configura-se na retirada de conquistas sociais históricas dos trabalhadores. Podemos inferir que essa ampla Reforma do Estado configura-se em um impacto negativo nas relações de trabalho do setor público nas diversas esferas de governo.

Sob o governo Cardoso, o ajuste fiscal, a privatização e a reforma administrativa contribuíram para uma modificação substancial do papel do Estado brasileiro, com a ocupação no setor público perdendo importância no mercado de trabalho. Entre 1995 e 1997, a queda do emprego público foi significativa, com menos 140.000 empregos (antes das privatizações de 1998 e 1999). Apesar disso, o setor público ainda é um importante empregador no país (ALVES, 2002).

Conforme Pochmann (2006), a partir da reforma administrativa, a qual colocou regras firmes no gasto do Estado, com maior facilidade para promover a demissões, ocorreu uma compressão do emprego formal no setor público.

Na segunda metade dos anos 90, o setor público reduziu quase 1 milhão de empregos, quando se levam em conta os postos fechados e as vagas abertas pelas aposentadorias que não foram preenchidas. Tudo isso somente para atender aos objetivos das reformas administrativas e previdenciárias, que se encaixam no requisito maior de contenção do gasto operacional, em meio à elevação do superávit primário, como norma de pagamento parcial dos juros do endividamento público (POCHMANN, 2006, p.72).