Reforma do Estado e políticas públicas no Brasil

Os homens fazem a sua própria história; contudo, não a fazem de livre e espontânea vontade, pois não são eles quem escolhe as circunstâncias sob as quais ela é feita, mas estas lhes foram transmitidas assim como se encontram (MARX, 2011, p. 25).

A partir dos anos 1990 o Brasil adentrou um período marcado por uma nova ofensiva burguesa, adaptando-se, mais uma vez, às requisições do capitalismo mundial. Certamente, configura-se como uma contra-reforma social e moral, na perspectiva de recompor a hegemonia burguesa no país (BHERING, 2008, p. 113).

A dominação burguesa foi arranhada no processo de redemocratização, como ficou explícito no pleito de 1989, quando uma candidatura expressando aqueles processos de organização dos trabalhadores e das camadas médias chegou perto de ganhar as eleições para Presidência da República. Collor de Mello foi o vitorioso naquele momento, mas não representava a vontade política efetiva da burguesia brasileira, como demonstraram os fatos posteriores que resultaram no seu impeachment, em 1992.

A agenda neoliberal iniciada durante o governo Collor foi implementada sistematicamente no Brasil nos anos 1990, pelo governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC, na direção de implementar essa agenda, criou o Ministério da Administração e Reforma de Estado (MARE). Esse ministério tinha como principal objetivo promover a reforma do Estado, sob o discurso de que o mesmo estava em crise fiscal, isentando o sistema capitalista de toda e qualquer responsabilidade quanto ao desmonte do Estado e a exclusão de direitos.

Como principal articulador da reforma do Estado brasileiro está Bresser-Pereira, até então ministro do governo Fernando do Henrique Cardoso (FHC). Como argumento central para executar reforma, Bresser defendia que o Estado estava em crise, isto é, uma crise fiscal

– perca de autonomia financeira – que exigia a desburocratização estatal, com a finalidade de torná-lo “forte, eficiente e barato” (BRESSER-PERREIRA, 1997).

Desse modo, o que se assistiu a partir daí foi o Estado brasileiro alinhando-se ao projeto do capital internacional. Em consonância com as diretrizes emanadas do Consenso de Washington, o governo passou a realizar o processo de privatização das empresas estatais, trazendo consequências danosas aos trabalhadores como, demissão em massa, arrocho salarial e o aparecimento de políticas públicas focais, o sistema gerencial no setor público, direcionamento de recursos públicos para as instituições privadas denominadas de “parceiras” e o sucateamento dos serviços sociais.

Segundo Negrão (1998) o Consenso de Washington, inspirado no projeto neoliberal, definiu às diretrizes para a América Latina:

Disciplina fiscal, através da qual o Estado deve limitar seus gastos com a arrecadação eliminando o déficit público; Focalização dos gastos públicos com educação, saúde e infraestrutura; Reforma tributária que amplie a base sobre a qual incide a carga tributária, com o maior peso nos impostos indiretos e menor progressividade nos impostos diretos; Liberação financeira, com o fim de restrições que impeçam as instituições financeiras internacionais de atuar em igualdade com as nacionais e o afastamento do Estado do setor; taxas de câmbio competitivas; liberação de comercio exterior, com relação a alíquotas de importação e estimulo a exportação, visando impulsionar a globalização da economia; Eliminação das restrições ao capital externo, permitindo investimentos diretos estrangeiros; Privatizações, com venda de empresas estatais; Desregulação da legislação de controle do processo econômico e das relações trabalhistas; propriedade intelectual (NEGRAO, 1998, p. 41)

As alterações na estrutura do Estado brasileiro incidiram em maior ou menor escala diretamente nas políticas públicas, em especial na política educacional. Assim, o Estado assume o papel de desenvolver políticas restritivas de gastos. Nesta direção aponta Haddad (2008, p.11),

Desse modo ficava claro o interesse em fazer da reforma educacional um braço de reformas mais gerais do estado na lógica neoliberal o que pode ser verificado nas orientações da reforma educativa, ocorrida nos anos 1990. No Brasil não só pela focalização dos gastos sociais, mas também pela descentralização (municipalização) e pela privatização, que no caso brasileiro se traduzia na criação de um mercado de consumo de serviços educacionais, particularmente no ensino superior.

Muller e Surel (2002) na obra A Análise das Políticas Públicas aponta algumas dificuldades com as quais nos defrontamos quando nos propomos analisar as políticas públicas. Segundo as autoras é fundamental entender o caráter polissémico do termo “política”. Com efeito, este termo cobre ao mesmo tempo, a esfera da política (polity), a atividade política (políticas) e a ação pública (policies). Neste sentido, a primeira faz a distinção entre o mundo da política e a sociedade civil, podendo a fronteira entre os dois, variar segundo os lugares e as épocas; já a segunda designa a atividade política em geral – a competição pela obtenção dos cargos políticos, o debate partidário, as diversas formas de

mobilização; a terceira acepção, enfim, designa o processo pelo qual são elaborados e implementados programas de ações públicas, isto é, dispositivos político-administrativos coordenados em princípio em torno de objetivos específicos.

Assim, estudar a política educacional brasileira, isto é, a ação pública governamental é preciso situar-se no quadro da terceira acepção, a das políticas, sem necessariamente ignorar as demais dimensões da competição política. Colocar a ênfase na ação pública constitui um ângulo de abordagem diferente do enfoque politológico clássico34, considerando que a atividade política é analisada primeiramente do ponto de vista dos outcomes (resultados) ao invés de privilegiar seus inputs (LACASSE, THOENIG, 1996, p. 10).

É preciso considerar na análise das políticas públicas a totalidade da esfera política, não apenas de um recorte dessa esfera privilegiando certas atividades e deixando outas de lado. Segundo Muller; Suler (2000), quando no propomos analisar uma política, faz-se necessário lançar um olhar diferente sobre a ação pública em seu conjunto, colocando-se do ponto de vista daquilo que se tornou centro da gravidade da esfera política, a saber, implementação das políticas públicas. O desafio da análise das políticas públicas vai além da compreensão dos resultados de decisões do Estado.

Trata-se, definitivamente, de interrogar-se sobre o funcionamento da democracia, a partir do momento em que a dimensão técnica (no sentido mais amplo do termo) da ação pública aumenta fortemente a tal ponto que termina por colocar-se o problema da reintegração do cidadão na “rede da decisão” (MULLER; SUREL, 2002, p. 11).

Nesse sentido, a análise da Política Nacional de Formação dos Profissionais do Magistério da Educação Básica, pelo recorte do Plano Nacional de Formação de Professores da Educação Básica – Parfor, requer que situemos está ação política no conjunto da política educacional brasileira para a Educação Básica, implementadas pela esfera governamental no contexto territorial brasileiro, no sentido de compreender o grau de suas implicações na vida social.

Mas afinal o que é uma política pública? Na perspectiva de Muller; Surel (2002) política pública é um constructo social e um constructo de pesquisa. Para este estudo adota–se o significado que Muller e Suler deram para esta categoria. De acordo com os autores, é preciso perceber, no entanto, que uma política é, ao mesmo tempo as duas coisas, constructo social e constructo de pesquisa, colocando assim para o pesquisador problemas difíceis de identificação e de interpretação. O desafio atual da pesquisa para (MULLER; SUREL, 2002,

4_{A tradução ao castelhano emprega o termo politologia, mais corrente na Alemanha, para formar as derivações e} para distinguir, quando necessário, da política prática. Veja Lasswell, Harold. The emerging conceptions of policy sciences.

p.11), é o da constituição de um quadro de análise sistêmica da ação pública, que possa ultrapassar os limites da abordagem sequencial.

Para compreender a definição conceitual apresentada pelos autores, é preciso considerar outros aspectos relacionados quando se analisa uma política pública. Esses outros aspectos são: uma política pública constrói um quadro normativo de ação, portanto ela é formada inicialmente por um conjunto de medidas concretas que constituem a substância visível da política; e por outro lado ela também é constituída de um produto. Nesse caso ao analisar uma política pública, o analista deve manter-se á distância entre essas duas posições extremas que constituem dois impasses para compreensão da ação pública. Como sublinha Muller e Surel (2002, p. 17);

O primeiro impasse consiste em considerar que se está na presença de uma política pública a partir do momento em que as ações a as decisões estudadas formam um todo coerente. o que não acontece jamais. O segundo impasse consiste em negar qualquer racionalidade da ação pública, em vista das múltiplas incoerências que ela manifesta. Para sair dessa dificuldade, o trabalho de análise deve esforçar-se para colocar à luz as lógicas de ação e em ação as lógicas de sentido no processo de elaboração e de implementação das políticas.

O outro aspecto a ser levado em conta, está relacionado a questão da política pública ser a expressão do poder público. Nesse caso o problema repousa sobre a identificação dos elementos que fundamentam a especificidade da ação do Estado. Esse aspecto está relacionado à concepção werberiana do Estado, para a qual o estado é detentor de um monopólio da violência física legítima. Visto desta forma a política torna-se a ocasião de uma interrogação constante sobre a natureza evolutiva do Estado e das relações entre espaço público e privado (MULLER; SUREL, 2002).

O terceiro aspecto a ser considerado na análise de que uma política pública é entendê- la como constituinte de uma ordem local, isto é, uma política pública não pode ser considerada apenas como um conjunto de decisões, isto porque, de acordo com Muller e Surel (2002), sua análise permanece ligada aos estudos dos indivíduos e/ou grupos que são atores, homens políticos, funcionários de todos os níveis grupos de interesse. Dessa forma para os autores toda política assume a forma de um espaço de relações interorganizacionais que ultrapassa a visão estritamente jurídica que se poderia ter a respeito, assim entendida, uma política pública constitui uma ordem local. Para Friedberg (1993, p. 19), “um constructo político relativamente autônomo que opera, em seu nível, a regulação dos conflitos entre os interessados, e assegura entre eles a articulação e a harmonização de seus interesses e seus fins individuais, assim como dos interesses e fins coletivos.”

Cobb e Elder (1983) corroborando com Fredberg (1993) ressalta que para estudar “uma política pública, é preciso, portanto, levar em conta o conjunto dos indivíduos, grupos ou organizações cuja posição é afetada pela ação do Estado num espaço dado, isto é, o “publico” de uma política”.

Como desafio da análise da ação do Estado, se coloca a dificuldade de constituir o

continuum dos modos de ação dos grupos sociais no quadro das políticas públicas, isto

porque, tanto os grupos mais difusos, quanto os dos menos organizados que intervêm no campo de certas políticas, são capazes de colocar em prática relações de tipo corporativista com as administrações competentes.

Analisamos nesta pesquisa uma ação do Estado, isto é, uma política pública destinada à formação de professores na Amazônia, o que requer considerar todos os aspectos dessa abordagem no sentido de compreender que essa política pública é uma construção social e, portanto deve ser entendida no conjunto dos indivíduos, grupos e organizações afetadas por esta ação do Estado.