REGIME DE COLABORAÇÃO DO INSTITUTO NATURA

Para uma análise do Instituto Natura no contexto da relação de colaboração entre as esferas de governo, inicialmente realizamos uma breve exposição do significado do termo “Regime de Colaboração”, tão presente nos atuais debates das políticas públicas educacionais inauguradas desde a Constituição brasileira de 1988.

Partimos do entendimento de que o provimento e a garantia das políticas públicas devem, ou em princípio, deveriam se estabelecer no seio do Regime de Colaboração entre os entes federados. Compreendemos o “Regime de Colaboração” como um instituto legal importante para a promoção de políticas públicas educacionais conduzidas pelo Estado. Contudo, o Instituto Natura anuncia em seu site que

[...] acredita no regime de colaboração como mecanismo para fortalecer o trabalho conjunto e, assim, promover a transformação social e o desenvolvimento de uma educação de qualidade para todos. Juntos somos mais fortes (REGIME DE COLABORAÇÃO EM QUE ACREDITAMOS, 2016, grifos nossos)52_.

O conceito de “Regime de Colaboração” no qual o Instituto Natura “acredita”, chama atenção para um debate histórico sobre a indefinição de dispositivos legais para a regulamentação das responsabilidades de cada ente federado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para que a condução das políticas públicas sociais sob tal regime se efetive.

O Instituto Natura atribui outro significado à “colaboração”, reduzindo-a a um caráter tecnicista, destacando-a como um papel importante na melhoria dos resultados de aprendizagem. Para além do que define a entidade, o Regime de Colaboração é importante, uma vez que induz à conjugação de esforços entre os entes federados para a promoção e condução das políticas públicas sociais, entre as quais, a educação.

O Regime de Colaboração defendido pela literatura sobre o tema se baseia no princípio pelo qual o Estado Nação está organizado constitucionalmente. Desde o Decreto de 15/11/1889, o Estado brasileiro é definido como uma República Federativa: “Fica proclamada provisoriamente e decretada como a forma de governo da nação Brasileira – A República Federativa”53_.

A República Federativa adota um tipo de Estado em que há tanto um autogoverno (concentração) e um governo compartilhado (difusão). Pode-se dizer que o caráter federativo de um Estado Nacional se concentra em um polo central de poder e, ao mesmo tempo, difunde-se pela autonomia dos seus membros que possuem competências próprias (CURY, 2010, p. 154).

Pautamos que a investigação e análise de políticas educacionais não podem deixar ausentes as incumbências que o regime federativo impõe aos Estados, Distrito Federal e Municípios, com suas características diferenciais e com suas responsabilidades em matéria de políticas sociais (CURY, 2010).

Partindo do pressuposto de que o Estado Brasileiro é organizado sob bases do federalismo que pressupõe a união de membros federados, com divisão de responsabilidades políticas, administrativas e fiscais, e autonomia para exercê-las, concebemos ao longo da história, com o olhar nas constituições brasileiras, o oscilamento entre federalismo centralizado54 _{e federalismo descentralizado}55 _{e a instituição do federalismo cooperativo}56 _a

partir da Constituição de 1988.

53 _{O advérbio “provisoriamente” teve sua consumação no plebiscito acontecido no Brasil, em 21 de abril de 1993.}

O povo pôde se manifestar sobre o sistema de governo (presidencialismo ou parlamentarismo) e ainda para decidir se o país deveria continuar sob o regime republicano ou optar pela restauração da monarquia em virtude da EC nº 02/1992 (CURY, 2010, p. 154).

54 _{O federalismo centralizado, também denominado centrípeto, se inclina ao fortalecimento do poder da União em}

que, na relação concentração -difusão do poder, predominam relações de subordinação dentro do Estado Federal. Pode-se dar como exemplo o próprio Brasil entre 1930-1934, 1937-1945 e 1988 (CURY, 2010 p. 153).

Nesse sentido, o federalismo cooperativo pode ser atingido por meio do regime de colaboração estabelecido pela Constituição de 1988 em seu artigo 211 e pela LDB 9.394/96 em seu artigo 8º, porém, este regime ainda carece de uma regulamentação.

Conforme Cury (2010), estabelecer um pacto federativo que discrimine as responsabilidades das diferentes esferas da administração pública (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para com a Educação é um dos aspectos mais importantes da Constituição Federal de 1998, que ainda deverá ser regulamentado por legislação complementar.

Compreendemos que essa ausência de legislação complementar para regulamentar os termos do regime de colaboração não interessa aos ditames do Mercado. Contudo, considerando o arcabouço de legislação para a regulamentação da ação do terceiro setor conforme apresentaremos, legitima o conceito de colaboração proposto pelo Instituto Natura, o qual é pautado na RSE e, desta forma, apresenta um novo significado desse preceito da Carta Magna, pois agora não é mais a união que dialoga direto com o município. A instância Federal se retira e Estados-membros e municípios “cooperam” entre si, permeados pela iniciativa privada.

Para Regis (2009), o consenso – e a grande inovação – da Constituição de 1988 foi um novo arranjo, com a elevação das administrações municipais ao nível federativo de governo, criando uma terceira esfera de autonomia. Essa nova estrutura representou uma quebra radical na tradição de dualidade no federalismo brasileiro (BONAVIDES, 2002). Assim, os municípios passaram a adquirir poderes, especialmente fiscais, recebendo diretamente suas receitas constitucionais que lhes eram anteriormente repassadas pelos estados em que se encontravam (REGIS, 2009).

Nesse contexto, a Constituição Federal de 1988, ao estabelecer o município como ente federado e ao prever o regime de colaboração entre as esferas de governo, traz para o centro, o município como lócus para as políticas públicas educacionais se concretizarem, pois, como analisa Romão (2010), se tem o entendimento de que o município é o lugar onde o cidadão

55 _{O federalismo descentralizado, também denominado de centrífugo, remete ao fortalecimento do poder do}

Estado-membro sobre a União em que, na relação concentração – difusão do poder, prevalecem relações de larga autonomia dos Estados-membros. Pode-se assinalar como tal, a velha república, especialmente o poder hegemônico das oligarquias paulistas e mineiras, entre 1898-1930 (idem).

56 _{O federalismo de cooperação busca um equilíbrio de poderes entre a União e os Estados-membros,}

estabelecendo laços de colaboração na distribuição das múltiplas competências por meio de atividades planejadas e articuladas entre si, objetivando fins comuns. Esse federalismo político e cooperativo foi posto em 1934, em 1946 e é registro jurídico forte de nossa atual constituição (idem).

está. E nesse contexto, ocorre (ou deveria ocorrer) o movimento da descentralização dos processos educacionais.

Conforme Werle (2006, p. 23, grifos da autora), o termo

Regime vem do latim regimen, que significa a ação de guiar, de governo, direção. Regime significa modo de administrar, regra ou sistema, regulamento. Colaborar implica trabalhar na mesma obra, cooperar, interagir com outros. Colaborar não significa concorrer, ou desvencilhar-se de um trabalho ou de uma obra, mas contribuir, assumir responsabilidades, ter parte nos resultados e em compromissos em despesas comuns.

Este pensamento nos remete ao tipo ideal de regime de colaboração, mas, na realidade, a conformação desse regime se encontra em terreno arenoso, uma vez que as esferas de governo, para dar conta de suas competências constitucionais, em que se inclui a autonomia, procuram articular por meio de estratégias variadas, como veremos adiante, que nem sempre lhes permitem agir de forma cooperativa.

Compreendemos que existe um modelo institucional cooperativo, embora não esteja isento de incertezas, pois a “Constituição Federal montou um sistema de repartição de competências entre os integrantes do sistema federativo, [...] reconhecendo a dignidade e autonomia dos mesmos” (CURY, 2002, p. 170).

Para Werle (2006), discutir o Regime de Colaboração envolve, portanto, a busca de definições, a intencionalidade expressa por uma direção, por uma proposta que explicite normas de colaboração e de um modo de administrar a educação que implique trabalho autônomo (porém compartilhado) e colaborativo entre as instâncias de governo. De acordo com a autora, problematizar o regime de colaboração implica abordar este tema sob múltiplas dimensões, tais como:

Regime de colaboração para quê? Envolvendo que instituições, quais recursos,

com que finalidades? Como colocar os entes que deverão estar envolvidos em

colaboração - União, Estados e municípios - juntos para a análise das questões educativas que devem responder? Quais os requisitos da obra educacional em

cada município e como o Estado – União e os entes federados – se relacionarão com essa diversidade? Como estas propostas poderão ser efetivadas diante do alto grau de heterogeneidade dos municípios brasileiros e mesmo dos municípios de um mesmo Estado da Federação? [...] A proposta de regime de colaboração tem embasamento técnico administrativo ou evidencia um viés político-participativo mais aprofundado, envolvendo democratização, eficiência do serviço prestado e redução de custos? O porte e as condições político-sociais e econômicas dos municípios podem trazer impactos para o regime de colaboração? [...] de que forma a capacidade econômica, fiscal e técnico administrativa, as condições políticas e tradição cívica dos municípios configuram e condicionam o regime de colaboração? A colaboração entre os entes federados circula no sentido centro/município, do local para o nacional ou em múltiplas direções? (p. 25-26, grifos nossos).

Werle (2006) nos traz muitos questionamentos acerca do regime de colaboração, contudo, neste estudo, não temos a pretensão de responder a todas as questões apresentadas pela autora, porém, elas nos remetem a questionarmos sobre qual tipo colaboração o Instituto Natura, por meio do Projeto Trilhas, pode estabelecer no município de São Miguel do Guamá. E se, por ventura, tal colaboração denota a RSE, na relação público-privada via Projeto Trilhas. Elas nos remetem a questionar também em que medida a rede municipal de ensino em questão consegue se adequar a uma lógica de colaboração que pode tender para eficiência de serviço prestado e “redução” de custos para Estado. Como também nos leva a refletir sobre que especificidade da rede de ensino local é atendida por tal forma de colaboração para responsabilização subjacente ao projeto de educação do Instituto Natura. Essas questões propostas pela autora nos remetem à problematização do panorama atual no qual o regime de colaboração se constitui e a identificar qual colaboração marcou, ao longo da História, as relações entre os entes federados e as perspectivas atuais para desenvolvê-las, na qual situamos o Projeto Trilhas, do Instituto Natura.

Neste contexto Werle (2006) nos chama atenção que, para discutir o regime de colaboração, é necessário antes refletir em torno do panorama da reforma do Estado e, portanto, nos reporta à década de 1990. Conforme Souza e Carvalho (1999), essa década foi marcada por mecanismos de mercado, por meio dos quais houve uma redução da capacidade e autonomia do Estados e municípios, aumentando sua dependência do poder central. E , portanto, para esses autores, as reformas atualmente, superando o modelo burocrático, apresentam características do modelo gerencial, racional, fortalecendo principalmente no âmbito federal, as funções de regulação e coordenação do Estado. É o que ocorre, por exemplo na relação do Governo Federal, que por meio do Ministério da Educação mantém relação direta com a OSCIP Todos pela Educação, da qual a empresa Natura é integrante mantenedora.

Portanto, analisamos que, dependendo da feição que o Estado apresenta para a condução das políticas públicas, é necessário uma reflexão sobre o Regime de Colaboração, pois conforme nos apontou Werle (2006), há dois modelos de disputas no campo da políticas educacionais, o de regulação burocrática, que valoriza o exercício da autoridade na forma da Lei, representando o exercício do poder da autoridade, hierarquia e “regulamentação formal e voluntária dos comportamentos”, e o de “regulação mercantil”, marcado pelo caráter difusivo e informal das regras e das relações, apresentando as leis de mercado como capazes de regular relações sociais (AFONSO, 2003).

Este modelo de condução das políticas públicas, por meio do qual a colaboração é induzida por leis de mercado, é pressente nas ações de Responsabilidade Social Empresarial via trabalho voluntariado (SOUZA, 2008) - inerente ao Instituto Natura por meio do Programa “Crer para Ver”, cuja a venda de produtos não atribui comissão ao Consultor Natura (CN), sob justificativa de que os valores arrecadados com a venda dos produtos dessa linha de cosméticos são totalmente aplicados em ações voltadas para a educação, como o Projeto Trilhas e por sua vez a empresa, em troca dessa “colaboração” com o Estado para prover um serviço social, recebe incentivo fiscal.

Portanto, podemos considerar que o regime de colaboração pode tender a uma descentralização dos serviços sociais para o terceiro setor, processo pelo qual ganha uma gama de dispositivos legais sancionados pelo Estado, a partir dos quais as entidades representativas das empresas, ou seja, as OSCIP’s, recebem autorização para “colaborar” e, então, fazer parcerias com os diversos municípios do país.

Nos reportamos a Montaño (2014) uma vez que tais parcerias estão no contexto da retirada do Estado e da interferência do chamado “terceiro setor”. De acordo o autor, esse termo

de um lado, impede uma visão de totalidade e, portanto, deita por terra a perspectiva de transformação social; e, de outro, determina sua clara funcionalidade ao projeto hegemônico de reestruturação do capital que, orientado nos postulados neoliberais, mistifica a sociedade civil, desarticula e apazigua as lutas sociais, além de propiciar maior aceitação à reforma do Estado, particularmente no que refere à Seguridade Social e à responsabilidade estatal na resposta à “questão social” como direito de cidadania57_{(MONTAÑO, 2014, p.1 sic).}

Montaño (2014) esclarece ainda que o “terceiro setor” configura uma nova modalidade de trato à “questão social”. Argumenta que o capital, se utilizando do pretexto de crise e da escassez por um lado, exime o Estado de sua função no que tange a

57 _{[...] é na revolução francesa que se discute de maneira mais acabada a questão da cidadania, com a formulação}

dos Direitos dos homens e do cidadão, logo no início do processo revolucionário. Há uma dupla perspectiva nessa declaração: os direitos são dos homens (universais), mas também dos cidadãos que vivem dentro de um Estado (específico). Mas são os direitos universais do homem que se tornam direitos do cidadão dentro de um Estado: é o próprio estado que deve garantir a fruição desses direitos; mas ainda o Estado nacional é o único lugar capaz de assegurá-los e efetivá-los [...]. Talvez o mais clássico estudo acerca da cidadania moderna, entendida primordialmente como um conjunto de direitos, seja de T.M. Marshall, Cidadania, classe social e status [...] identifica três gerações de direitos do processo de expansão da cidadania: em um primeiro momento no século 18. A cidadania diria respeito aos chamados direitos civis (associados à liberdade individual: direito à vida, direitos de ir e vir, liberdade de consciência e expressão, direito à justiça). É só por meio de um longo e conflituoso processo que a cidadania, já no século 19, agrega aos civis os direitos políticos (de participação no exercício do poder político: direitos de voto, de ser eleito) e, no século 20, os direitos sociais (os que possibilitam condições adequadas de vida ao cidadão). Como sintetiza Norberto Bobbio (1992), a cada categoria de direitos corresponde uma concepção de liberdade: os direitos civis reservam ao indivíduo uma esfera de liberdade em relação ao estado; os direitos políticos lhe garantem a liberdade no Estado e os direitos sociais significam liberdade por meio do Estado (GIOVANNI, NOGUEIRA, 2015, 137-138).

responsabilidade social e assim abre espaço para expansão dos serviços comerciais ou desenvolvidos num suposto “terceiro setor”. E que, por outro lado, a recorrente afirmação de que existiria hoje uma “nova questão social” tem, implicitamente, o claro objetivo de justificar um novo trato à “questão social”.

Esta reconfiguração do Estado, mediante as crises do capital, no que tange ao cumprimento da sua função de responsabilidade social é presente, como já evidenciamos, por exemplo, na década de 1990 por meio do PDRAE e agora, mais recentemente, nos anos 2000, por meio de uma maior abertura para as parcerias público-privadas na educação, as quais fortalecem o novo trato à “questão social” agora sob responsabilidade do “terceiro setor”.

Como expressão dessa “nova” forma de conduzir as políticas educacionais, retomamos o exemplo do Todos pela Educação, no bojo do qual as empresas participantes criam OSCIP’s, como é um exemplo o Instituto Natura, que se desdobra em ações para a educação, como o Projeto Trilhas, descaracterizando dessa forma o termo “responsabilidade social”, uma vez que assume o sentido de “Responsabilidade Social Empresarial” (SILVA E SOUZA, 2009).

Portanto, Montaño (2010) tinha razão quando afirmou que a defesa de que existiria uma nova “questão social” é, na verdade, justificativa para um novo trato à “questão social. Isso é evidenciado por meio do arcabouço jurídico criado pelo Estado, em consonância com o Capital, para legitimar o terceiro setor como “parceiro” do Estado para a oferta dos serviços sociais.

Nesse âmbito de legitimação do terceiro setor como fortalecimento da parceria público-privada, no Brasil, a Câmara Legislativa58 sancionou e publicou um conjunto de dispositivos constitucionais, decretos-leis, leis, medidas provisórias e decretos federais sobre sociedade de utilidade pública e Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). A respeito desse arcabouço legal, por hora, faremos um breve apontamento acerca do entendimento por parte do Legislativo para legitimar o terceiro setor.

O poder Legislativo, para fundamentar o arcabouço jurídico criado para a sustentação do terceiro setor, parte do entendimento de que se trata do conjunto de entidades privadas sem fins lucrativos que prestam serviços de interesse público, razão pela qual são conhecidos como entes de cooperação ou entidades paraestatais, constituídas voluntariamente por

58 _{Disponível em: bd.camara.leg.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/30119/legislacao_terceiro}

particulares, auxiliares do Estado na persecução de atividades de conteúdo social relevante, que investem em obras sociais a fundo perdido (MODESTO, 1998). E as vantagens são especificadas pelo legislativo quando dispõe que

Tais entidades prestam serviço de interesse coletivo e de utilidade pública, ensejando, por conseguinte, o apoio do Estado por meio de uma vasta gama de benefícios fiscais, entre os quais se destaca a imunidade consagrada no art. 150, VI, c, da Constituição Federal de 1988. Esse dispositivo veda a incidência de impostos (federais, estaduais, distritais e municipais) sobre o patrimônio, as rendas e os serviços [...] desde que sem fins lucrativos, e desde que esses impostos estejam relacionados às atividades essenciais das entidades, e que sejam atendidas as exigências da lei [...] (BRASIL, 2016, p. 15).

Portanto, como “parte” e ao mesmo tempo o “todo” dessa totalidade do novo modelo de trato à “questão social”, o Legislativo disciplina que

As organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIPS) são pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, instituídas pela Lei nº 9.790/1999, que foi regulamentada pelo Decreto Federal nº 3.100/1999 e pela Portaria do Ministério da Justiça nº 361/1999. Tais entidades destinam-se à prestação de serviços sociais não exclusivos do Estado, recebem incentivos e são fiscalizadas pelo Estado por meio de Termo de Parceria, que é o instrumento jurídico que disciplina seu vínculo com o poder público. De acordo com o art. 3º da Lei nº 9.790/1999, as OSCIPS podem atuar, dentre outras, nas seguintes áreas: assistência social, cultura, proteção ao patrimônio histórico e artístico, meio ambiente, educação, saúde, desenvolvimento econômico e social e no combate à fome e à pobreza, conforme normas instituídas pela Lei nº 13.019/2014 (BRASIL, 2016, p. 18).

Diante desse arcabouço jurídico para a legitimação do terceiro setor, retomamos Montaño (2014) para pontuar que, na verdade, a “questão social” – que expressa a contradição capital-trabalho, as lutas de classe, a desigual participação na distribuição de riqueza social – continua inalterada; o que na verdade se verifica é o surgimento e alteração, na contemporaneidade, de suas refrações e expressões. Reafirmamos, conforme o teórico, que, na realidade, o que há são novas manifestações da velha “questão social” (MONTAÑO, 2014, p. 2).

Nesta direção, podemos argumentar que a estratégia neoliberal instrumentaliza valores, práticas, sujeitos, instâncias, como por exemplo, a prática do "terceiro setor"; valores como a "solidariedade individual", o “voluntarismo”; as “instituições” e “organizações” que em torno dela se movimentam. O capital luta para instrumentalizar a sociedade civil, para torná-la dócil.

Nesse sentido, o “terceiro setor” é usado como ideologia59 _{para transformar a}

sociedade civil em meio para o projeto neoliberal desenvolver estratégias de reestruturação do Capital, especificamente no que tange à reforma da Seguridade Social (MONTAÑO, 2014). Tal estratégia do Capital é pactuada pelo Instituto Natura para atuar na educação. A partir de 2011 quando a empresa traçou um plano estratégico que permitisse o alinhamento dos seus objetivos com as suas ações, o presidente-diretor anunciou que

Acreditamos em poder servir como alavanca para nossos projetos com a nossa filosofia de atuação e determinamos as ênfases do Instituto: Conexão e Integração: conectar e integrar todos os atores e responsáveis pela educação. Unir nossas várias iniciativas em uma plataforma comum, criar fóruns de discussão e convergência,