Regularização Fundiária e Geoprocessamento

Grande parte dos brasileiros habita em desacordo com a lei, na maioria das vezes, em situação bastante precária.

O crescimento urbano intenso trouxe conseqüências negativas, principalmente do ponto de vista social. A cidade real, na qual grande parte das moradias está na ilegalidade é um sinal claro desse crescimento desordenado no qual as periferias com ausência de qualquer infra-estrutura crescem em todas as direções e preenchem a paisagem: são os chamados Assentamentos Informais.

Segundo Fernandes (in Instituto Pólis, 2002, p. 12), estes assentamentos resultam do padrão excludente dos processos de desenvolvimento, planejamento, legislação e gestão das áreas urbanas. O avanço desordenado de habitações não caminha em direção a objetos de especulação imobiliária ou qualquer outra área de interesse. Esse efeito perverso ocupa áreas estruturalmente frágeis, inadequadas à ocupação humana ou de preservação ambiental. E vale salientar que tanto a moradia como o meio ambiente são objetos de proteção constitucional.

Regularizar significa colocar de acordo com a lei. Fundiário é relativo a terrenos. Formular políticas de regularização fundiária para assentamentos informais tem sido um desafio para os gestores nos últimos anos.

Regularização fundiária é o processo de intervenção pública sob o aspecto jurídico, físico e social, que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária (ALFONSIN, 1997, p.163).

Segundo Fernandes (in Instituto Pólis, 2002, p. 21), os programas de regularização têm natureza essencialmente curativa e não podem ser dissociados de um conjunto mais amplo de políticas públicas, diretrizes de planejamento e estratégias de gestão urbana destinadas a reverter o atual padrão excludente de crescimento urbano. Devem buscar ações em torno de dois objetivos principais: a segurança da posse para o morador e a integração dessas habitações com o restante do contexto sócio-espacial da região.

De acordo com Costa (in Instituto Pólis, 2002, p. 14), são muitas as formas de irregularidades: favelas, ocupações, loteamentos clandestinos ou irregulares e cortiços. Tais ocupações podem ocorrer em:

• Áreas loteadas e ainda não ocupadas: desobedecendo ao traçado oficial do loteamento;

• Áreas alagadas: áreas de manguezal ou charco;

• Áreas de preservação ambiental: áreas de mananciais, margens de rios e canais, serras, restingas, dunas e mangues e

• Áreas de risco: terrenos de alta declividade, sob redes de alta tensão, faixas de domínio de rodovias, gasodutos, troncos de distribuição de água ou coleta de esgotos.

Enfrentar a ilegalidade urbana e todos os problemas que a acompanham requer estudos profundos a fim de identificar e compreender os fatores que a provocam, como as áreas que devem ser regularizadas, a importância de se promover a regularização e a origem dos assentamentos em questão.

Políticas públicas de regularização fundiária devem garantir a sustentabilidade social, econômica e ambiental das comunidades atingidas e a sua efetiva participação na preservação e fiscalização do meio ambiente, pois limitar a regularização ao título de propriedade não atende à função social; isso só acontece, de fato, quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade

expressas no Plano Diretor. Além do título de propriedade, a comunidade envolvida deve ser atendida em todos os aspectos: sociais, urbanísticos e ambientais.

Políticas de prevenção, planejamento, contenção e fiscalização à ocupação irregular do solo, especialmente nas áreas de risco, de fragilidade físico-ambiental e democratização do acesso à habitação legal, devem ser medidas tomadas desde já.

Numa mesma ação é possível corrigir distorções existentes e dedicar atenção às áreas que possivelmente possam ser ocupadas, definindo, por exemplo, estratégias para o mapeamento de áreas de fragilidade ambiental e monitoramento da ocupação irregular das mesmas.

O objetivo da regularização fundiária deve ser o de adequar os assentamentos ilegais ao modelo legal ou ideal de cidade sustentável, esta definida como a que gera direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte, os serviços públicos, o trabalho e o lazer para as futuras gerações (Estatuto da Cidade, art. 20, inciso I).

Com a criação do Estatuto da Cidade, promover o direito à moradia, à regularização fundiária e à urbanização de áreas ocupadas por populações de baixa renda agora se trata de uma diretriz da União, Estados e Municípios. O reconhecimento legal e jurídico da posse da terra é um direito do cidadão que reside em assentamentos informais, assegurando assim a função social da propriedade.

O Estatuto da Cidade define como componentes essenciais da política de

A Constituição Brasileira, em seu artigo 182, dá ao município a atribuição para implementar políticas com o objetivo de assegurar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, do cumprimento da função social da propriedade e o bem-estar da população. Inclui-se aí a promoção de políticas de regularização fundiária.

Além de instrumentos legais como o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor, foi editada em 23 de dezembro de 2006 a Medida Provisória 335/06 que trata da

regularização fundiária e do acesso aos imóveis da União para beneficiários de programas habitacionais, retirando os principais entraves jurídicos, simplificando os processos de entrega de títulos e criando os instrumentos para a alienação e transferência de imóveis ociosos para projetos habitacionais sociais.

Caso o município disponha de um Plano Diretor, esse deve ser o instrumento que estabelece suas políticas urbanas, ordenamento da cidade, seus critérios, as medidas e os instrumentos para assegurar que a propriedade urbana cumprirá a sua função social. Se o Plano Diretor não for obrigatório, o município deve adotar leis municipais específicas, condizentes com a realidade local.

Segundo Saule Júnior e Cardoso (2004, p. 147), os municípios que não possuem Plano Diretor devem:

• Constituir um programa de regularização fundiária e urbanização das áreas urbanas e rurais ocupadas por população de baixa renda ou por populações tradicionais;

• Estabelecer as diretrizes para a regularização fundiária de áreas de domínio da União e do Estado;

• Delimitar as áreas urbanas e rurais ocupadas por população de baixa renda passíveis de regularização fundiária, como ZEIS;

• Constituir um comitê gestor para cada ZEIS, com participação da comunidade, para elaborar e executar o plano de urbanização da área objeto da regularização fundiária;

• Definir os instrumentos que devem ser aplicados pelo município para a regularização das áreas urbanas e rurais ocupadas por população de baixa renda, como o usucapião urbano, a concessão de uso especial para fins de moradia, a concessão de direito real de uso, o usucapião rural, a cessão de posse, a concessão de terras públicas para fins de reforma agrária e

• Constituir um programa de assistência jurídica à população de baixa renda dos assentamentos informais, e para as populações tradicionais como as comunidades quilombolas, para promover as medidas administrativas, judiciais e registrariais cabíveis para fins da regularização fundiária, como o usucapião urbano, a concessão de uso especial para fins de moradia, o usucapião rural, as concessões de terras públicas para fins de reforma agrária, a titulação das áreas remanescentes de quilombos.

Para identificar corretamente situações de irregularidade, o gestor pode utilizar informações que, muito provavelmente, a prefeitura já dispõe. Se houver um controle para regularização de loteamentos perante a prefeitura, tudo que não constar em seus arquivos provavelmente é irregular. Pode-se ainda consultar informações de IPTU; geralmente, edificações irregulares não costumam estar presentes nos cadastros tributários do município. Outra sugestão é cruzar os mesmos dados de IPTU com os cadastros das concessionárias de água e energia elétrica; mesmo irregulares para prefeitura, os habitantes dessas locações costumam solicitar a ligação de serviços essenciais como esses.

Para Alfonsin e Baptista (in Instituto Polis, 2002, p. 30), um programa de regularização fundiária deve abranger:

• Uma equipe de trabalho dedicada à regularização fundiária;

• A identificação das áreas irregulares (cadastramento e mapeamento);

• Critérios para definir que áreas serão objeto de regularização;

• Integração das ações de urbanização com as ações de regularização;

• Mecanismos de parceria e interlocução com a comunidade das áreas irregulares e

• Instrumentos de parceria e cooperação técnica para promoção da regularização.

Destacam-se, mais uma vez, o uso das geotecnologias, garantindo a segurança da informação e a utilização racional dos dados, diante dos processos de regularização fundiária. Segundo Rolnik (in Instituto Polis, 2002, p.29), os processos de regularização sempre requerem plantas cadastrais, e, portanto, o mapeamento das áreas para a construção de cadastros municipais para condução eficiente dos referidos processos.

Construir um cadastro é essencial para levar adiante os processos de regularização com segurança da informação trabalhada. Dados espaciais, sócio-econômicos e de infra-estrutura precisam ser agrupados numa estrutura que permita ao gestor uma melhor orientação para a tomada de decisões. Havendo maior disponibilidade de capital, seria importante a aquisição de fotografias aéreas e também uma posterior aplicação de todos esses dados (cadastro e fotografias) em um SIG. Vale salientar que um grande volume de informações só terá real utilidade se bem gerenciado, construindo critérios para diferentes tipos de regularização.

2.3.1 Regularização Fundiária na Paraíba – O caso do litoral sul

Em 2003, foi desenvolvido na Paraíba um Programa de Regularização Fundiária, atendendo à execução da primeira ação deste: elaboração do diagnóstico que se deu através da formação do Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento do Litoral Sul Paraibano – CODELIS, envolvendo quatro municípios: Alhandra, Caaporã, Pedras de Fogo e Pitimbu.

O Termo de Cooperação Técnica firmado com os municípios envolveu o Ministério das Cidades, Federação das Associações de Municípios da Paraíba - FAMUP, Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento do Litoral Sul Paraibano - CODELIS, Associação dos Notários e Registradores da Paraíba - ANOREG/PB e Caixa Econômica Federal. Ressaltando ainda as parcerias firmadas com o Centro de Educação Tecnológica da Paraíba - CEFET/PB, através do curso de Tecnologia em Geoprocessamento, o Centro Universitário de João Pessoa - UNIPE, através do curso de Arquitetura e a Cadastral Survey, empresa responsável pela execução dos trabalhos.

As primeiras ações foram efetuadas em setembro de 2003 nos municípios pertencentes ao consórcio. Os órgãos cooperados, juntamente com suas equipes técnicas, realizaram um levantamento preliminar em cada município com o objetivo de identificar as ocupações e loteamentos irregulares e as áreas de preservação ambiental.

Algumas das informações referentes à infra-estrutura foram transferidas para maquetes topográficas ilustrativas. Essas maquetes foram importantes para o entendimento dos moradores das comunidades envolvidas no processo.

A metodologia de trabalho definida correspondia à Modalidade 1 – Identificação, Levantamento, Mapeamento e Cadastramento das áreas de Irregularidades Fundiárias, da Ação 3 – Apoio a Projetos de Regularização Fundiária Sustentável de Assentamentos Informais em Áreas Urbanas (BRASIL, 2005, p. 23), que tem como objetivo geral apoiar estados, municípios, o Distrito Federal e entidades privadas sem fins lucrativos envolvidas na temática da regularização fundiária a implementar ações de regularização de assentamentos urbanos informais integrando-os à cidade de forma definitiva.

A proposta metodológica para execução das atividades do Programa de Regularização Fundiária contemplou a implementação de três subprogramas:

1. Programa de Divulgação: Este programa teve por objetivo divulgar a ação da Regularização Fundiária no Município, através dos meios de comunicação (rádio, panfletos, carros de som, etc.) de forma clara, direta e ilustrativa.

2. Programa de Envolvimento da População: Este programa objetivou informar a comunidade da área selecionada para regularização sobre as características e benefícios do projeto, as ações de regularização fundiárias, as etapas a serem desenvolvidas e as formas de participação.

3. Programa da Capacitação dos Técnicos da Prefeitura: No processo de execução das etapas do programa, constou a participação de funcionários do corpo técnico da Prefeitura. Para tanto, é necessária a capacitação dos mesmos com aulas teóricas e práticas, nas áreas de cadastramento imobiliário e legislação urbanística e ambiental.

Foram realizadas reuniões nas prefeituras, com a presença de técnicos e representantes da sociedade civil para discussão do programa de regularização.

Nas escolas públicas, as aulas explicativas sobre o tema possibilitou aos alunos a criação de desenhos, selecionados posteriormente para ilustração da cartilha local.

O município de Caaporã, parte do CODELIS e objeto de estudo desse trabalho de pesquisa, apresenta duas áreas com irregularidades fundiárias. Ambas correspondem a áreas de risco pela presença de processos erosivos causados, também, pela inexistência de drenagem e/ou pavimentação nas ruas.

Para selecionar uma das áreas de risco para fins de regularização, a