Regularização fundiária

Como resultado da falta de regularização fundiária, ocorrem ameaças de primeira ordem aos parques. Com exceção do Iguaçu, em todas as áreas há problemas consideráveis, como cultivos agrícolas, pastoreio de animais, ocupação humana, fazendas, sítios, casas de veraneio e espécies exóticas, às vezes em situações flagrantemente ilícitas perante a legislação básica, como em áreas de preservação permanente. Na Tabela 5 são apresentadas informações gerais sobre a situação fundiária dos parques.

TABELA 5 – ÁREA DE DOMÍNIO PÚBLICO NOS PARQUES NACIONAIS Área (aproximada) de domínio regularizado Parque Nacional

hectares % da área total

Iguaçu 183.000 99

Aparados da Serra 12.000 44

Caparaó 14.000 44

Itatiaia 9.000 30

Serra dos Órgãos 3.000 28

Lagoa do Peixe 3.000 9

Grande Sertão Veredas 17.000 7

Cavernas do Peruaçu 0 0

Na Lagoa do Peixe, por exemplo, a chefe da unidade estima haver mais de 10.000 cabeças de gado, o que resulta na modificação da paisagem. Já no Itatiaia, o gado também circula em APP, mas em campos naturais situados a mais de 1.800 m de altitude, de acordo com Mário Pitombeira. Em Cavernas do Peruaçu, por sua vez, parte dos cultivos agrícolas é em plena APP, com canais artificiais para desviar água e irrigar lavouras (IBAMA, 2005).

Além dos efeitos ambientais diretos (e geralmente severos) da ocupação e uso do espaço, as pendências fundiárias afetam o manejo dos parques de diversas formas, acarretando uma paralisia a muitas propostas dos planos de manejo e documentos correlatos (14/8). É impraticável, por exemplo, proceder à recuperação das áreas degradadas em terras particulares, às vezes até quando elas estão abandonadas. Esta seria a principal limitação para executar as atividades previstas (IBAMA, 2002b) para as ilhas do Iguaçu que estão cedidas a particulares, segundo Ivan Baptiston.

Pendências fundiárias impedem ainda a implantação de estruturas voltadas à proteção e visitação pública nos parques (7/8). No plano de Aparados da Serra, por exemplo, pelo menos 16 áreas indicadas para visitação estão em propriedades particulares (IBAMA, 2004b). Porém, no plano não há protocolos bem definidos para controle fundiário, ou medidas para agilizar ou priorizar a aquisição dessas terras, e os locais persistem sem qualquer implantação, segundo Deonir Zimmermann.

Mesmo onde as pendências fundiárias não impediriam o estabelecimento de estruturas turísticas, tendem a dificultar essa linha de ação, quando estão entremeadas por locais abertos à visitação, como no Itatiaia e na Serra dos Órgãos. Na Lagoa do Peixe, por sua vez, há o exemplo de um extremo em que as pendências fundiárias limitam praticamente todas as atividades de manejo, como proteção, recuperação ambiental e uso público, e, neste contexto, várias propostas (IBAMA, 2004a) não são viáveis e muitas nem deveriam constar, como as de uso público.

De modo geral, os três planos da época do IBDF e os três planos de ação emergencial apresentam poucas indicações sobre o assunto. Por exemplo, uma das duas indicações no plano da Serra dos Órgãos é “regularizar a situação fundiária” (IBDF, 1982b, p. 90), enquanto no plano de ação emergencial há o seguinte conteúdo: “identificar alternativas para solucionar os problemas detectados na demarcação do Parque” e “implementar medidas necessárias para solucionar

problemas fundiários” (BRAUN, 1994, p. 95). Essas indicações são óbvias e, na prática, não ajudam a idealizar e realizar as ações, de acordo com a chefia da unidade.

Já o plano do Itatiaia é um caso a parte entre os documentos preparados pelo IBDF, em função de uma proposta detalhada para o problema fundiário mais complexo da unidade, na parte baixa. Essa área tem cerca de 700 ha, era um núcleo colonial e, depois da criação do parque, as chácaras se transformaram em sítios de lazer, foram construídos hotéis, pousadas e outras estruturas voltadas ao turismo (CÔRREA, 2003; RICHTER, CUZ & VALENTIM, 2004). Para se ter idéia do grau de intervenção no local, dois servidores experientes do Itatiaia estimam que seria necessário algo como R$ 300 milhões apenas para comprar as terras da parte baixa.

Assim, não fossem os impedimentos e limitações da presença das propriedades particulares para o manejo do parque, seria mais vantajoso adquirir áreas primitivas nos arredores da unidade de conservação e excluir esta parte. Porém, o plano do Itatiaia ignorou que, mesmo se a parte baixa não fosse parque, continuaria limitando o seu manejo e, assim, toda a parte baixa foi considerada (e planejada!) como um “parque natural”, uma categoria de unidade de conservação que até hoje não foi instituída (IBDF, 1982a). Na prática, se sugeriu a “exclusão” desta parte do parque, que seria submetida a um regime de manejo parecido com o que deveria haver, atualmente, em uma área de proteção ambiental (APA), o que não resolveria o problema, de acordo com a chefia do Itatiaia. Mesmo assim, toda a parte prescritiva desse plano foi estruturada com base nessa proposta e sem qualquer amparo legal, chegando ao extremo de idealizar tipos de zonas para esse hipotético “parque natural”.

Nos cinco planos elaborados com base no roteiro antigo ou no atual, por sua vez, há mais propostas sobre o assunto e com um detalhamento maior. Mesmo assim, técnicos da maioria dos parques com tais tipos de documento (4/5) atestam não proceder às ações também por falta de informação. Por exemplo, quanto aos terrenos da marinha na Lagoa do Peixe, que requerem processo próprio para serem regularizados, as informações contidas no plano de manejo (IBAMA, 2004a) não acrescentaram no dia-a-dia, conforme a chefe da unidade.

Uma fragilidade para a execução desse plano e de outros, segundo parcela dos técnicos de sete parques, é justamente a falta de uma abordagem mais

detalhada da legislação relacionada ao patrimônio da União, como os terrenos da marinha (caso da Lagoa do Peixe), a qual seria uma “formidável arma que dispõe o Conservacionismo no Brasil, se souber usá-la” (LEIVAS7, 1977, citado por ROCHA, 2002). De acordo com técnicos desses parques, esta base seria útil para aprimorar o controle sobre a ocupação e, assim, facilitar a regularização fundiária.

Em Aparados da Serra e outros parques existem terras devolutas, o que também demanda processos diferentes para regularização fundiária e, conseqüentemente, diferentes medidas para coibir a ocupação humana e minimizar seus efeitos. Porém, no plano de Aparados (IBAMA, 2004b), por exemplo, não há um detalhamento mais prático sobre o assunto, como o chefe precisaria para controlar o uso e a ocupação, entender os processos, envolver outras instituições, articular-se dentro do órgão, gerar e disponibilizar informações sobre as terras, etc. Já uma situação que foi ignorada nesse plano é o arrendamento de terras para uso como pastagem, que ocorre sem controle do IBAMA local, de acordo com Deonir Zimmermann.

Em quase todos os parques (7/8) há posseiros, sendo outra situação específica. Em certos casos, os planos recomendam o reassentamento dessas famílias, conforme transcrito do plano de Cavernas do Peruaçu:

Estabelecer parcerias para realizar o reassentamento das famílias nãoproprietárias existentes no PNCP residentes no Retiro e Cabaceiras (Depressão Sanfranciscana), Vila do Janelão, porção NW do PNCP, acampamento da Liga Camponesa (na depressão do rio São Francisco). Estabelecer com o INCRA e a RURAL MINAS um programa de reassentamento da população da área do PNCP, passível de ser reassentada;

Elaborar estratégias para o reassentamento das famílias nãoproprietárias existentes no PNCP.

Executar o reassentamento das famílias não-proprietárias existentes no PNCP. (IBAMA, 2005, p. 4.105).

Porém, de acordo com os técnicos de três parques (4/3), onde tal problema é visível, as propostas de reassentamento deveriam ser mais detalhadas para facilitar a execução. Por exemplo, seria interessante descrever as etapas ou passos principais de um projeto de reassentamento, incluindo quando e para que seriam realizadas parcerias específicas. Exemplos práticos, como o do Grande Sertão Veredas (IBAMA & FUNATURA, 2003), poderiam ser discutidos nas propostas,

7 _{LEIVAS, L. C. P. A legislação patrimonial da União e a conservação do meio ambiente: um elemento}

esquecido. Boletim Informativo da Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza – FBCN. Rio de Janeiro, v. 12, n. 12, p. 54 a 61, 1977.

inclusive para situar os técnicos face às dificuldades e para prepará-los para um projeto dessa natureza.

Na verdade, parte dos empecilhos para a execução das propostas dos planos vem de cima, pois não existe uma política institucional consistente para tratar dos problemas fundiários dos parques (PÁDUA, 1997; ROCHA, 1997; ROCHA, 2002), viabilizando a articulação com outras autarquias, como o INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) ou a Secretaria do Patrimônio da União (SPU), fazendo com que propostas para regularização fundiária e articulação institucional pareçam inexecutáveis. Por exemplo, em relação à indicação do plano do Iguaçu transcrita abaixo, o chefe do parque atesta que não tem autonomia para realizar tal gestão, que depende basicamente de seus superiores e dos deles.

Fazer gestão junto ao SPU para obter o domínio do prédio ocupado pelo Tropical das Cataratas Hotel & Resort para o IBAMA, uma vez que: 1) diminuir o conflito de uso; 2) diminuiria o impacto do seu funcionamento; 3) permitiria a intervenção no seu funcionamento, harmonizando-o ao fato de estar dentro de uma UC; 4) aumentaria a arrecadação do PNI, com retorno para a UC e conseqüente melhoria nos seus serviços e sua proteção. (IBAMA, 2002b).

Por outro lado, nos planos também há casos de indicações simples, claras, de execução local e sem custos, mas que não são seguidas. Esse hotel no Iguaçu, por exemplo, tem problemas com o esgoto, além de plantas exóticas no local e adjacências, situações essas com indicações prescritas no plano (IBAMA, 2002b), mas que persistiam pela passividade da equipe do parque.

No geral, os procedimentos específicos para regularização fundiária e controle da ocupação do espaço não são conhecidos, os chefes e técnicos não têm domínio sobre a legislação, os documentos e estudos necessários. Enfim, no dia-a- dia dos parques há dúvidas sobre como proceder em cada situação, a diversidade é considerável (posseiros, invasores, proprietários, terrenos da marinha, terras devolutas, concessões, arrendamentos, etc.), o número de pessoas envolvidas é elevado e os técnicos não encontram uma base prática nos planos para trabalhar neste contexto. Portanto, as realizações são aleatórias e pontuais, gerando insatisfação ou indignação dos ocupantes e desgastando os funcionários das unidades. Parcela dos técnicos atesta que as propostas contidas nos planos de manejo e documentos correlatos (14/8) não ajudam a minimizar os conflitos, a aprimorar o controle sobre a ocupação ou a agilizar a regularização fundiária.

De modo geral, a conjuntura institucional desfavorável e a legislação implicam desafios e dificuldades comuns a todos os parques, como, por exemplo, de o proprietário possuir a documentação necessária para cumprir a Instrução Normativa nº 09 de 24/10/2003, a fim de pleitear uma indenização. Esta é uma das dificuldades centrais, segundo técnicos de todos os parques (com exceção do Iguaçu, ver Tabela 5), pois muitos proprietários não possuem tal registro, os serviços cartoriais no Brasil são precários, as fraudes estão em profusão, entre outros problemas (COSTA NETO, TELEGINSKI & OLIVA, 2000; ROCHA, 1997; ROCHA, 2002). No Grande Sertão Veredas, por exemplo, há verba para compra de terras, mas que não consegue ser usada por impedimentos legais, tornando algumas propostas, como a apresentada abaixo, descontextualizadas.

Fazer gestões para que seja prevista, no orçamento do IBAMA, a destinação de recursos para a regularização fundiária.

Articular a utilização de outros mecanismos para proceder a desapropriação, tais como: compensação ambiental, permuta por crédito de reposição florestal, abatimento de dívidas junto ao INSS; utilização de recursos através da conversão da dívida externa para fins ambientais; dentre outros.

Buscar outras fontes de financiamento para ajudar no esforço de regularização fundiária. (IBAMA & FUNATURA, 2003, p. 2.72).

Chama a atenção o fato de impedimentos legais para a compra de terras no Grande Sertão Veredas terem sido identificados durante o planejamento, com situações práticas descritas no plano de manejo. Mesmo assim, tais impedimentos foram praticamente ignorados em termos de propostas e a chefe da unidade não consegue lidar com essas situações, o que se estende a outros seis parques. Como resultado, técnicos chegam a recomendar que os ocupantes “movam um processo judicial contra o IBAMA”, a fim de receber a indenização, o que é um meio de obter o domínio da terra.

Na verdade, deve ser também pela falta de cadastros básicos da ocupação para o planejamento que as propostas apresentadas nos planos não são bem detalhadas. Geralmente não há cadastros básicos da ocupação e os existentes, elaborados nas últimas décadas e mesmo em exercícios recentes de planejamento, não foram alimentados e já estão defasados. Por outro lado, há muitas informações sem aplicação de manejo nas descrições da ocupação dos parques dos planos de manejo mais recentes (4/5). Como exemplo de descrição dispensável, a seguir é apresentado um trecho do plano de Cavernas do Peruaçu em relação à produção de milho no parque.

Do ponto de vista da otimização do aproveitamento da produção, racional, pois o milho, além de servir ao consumo humano, destina-se às criações: os grãos, às galinhas; as espigas, aos porcos. O restante do milho é a base da dieta, que, na grande maioria dos casos é complementada por alguma outra lavoura (principalmente a mandioca) e, mesmo, por produtos de algum gado bovino, onde há espaço para pastagens. (IBAMA, 2005, p. 3.223).

Técnicos de todos os parques (com exceção do Iguaçu) atestam que, para um planejamento, deveria haver uma base de dados mais consistente sobre a ocupação dos parques, ao menos nos setores críticos (como no caso da Serra dos Órgãos, onde a ocupação humana afeta apenas 2 % da área do parque, mas em locais de influência direta sobre o funcionamento da unidade). Essa demanda por um cadastro básico da ocupação humana não incluiria necessariamente um levantamento cartorial, já que seria voltado ao manejo, para ajudar a controlar o uso de recursos e a ocupação do espaço, e não diretamente para a aquisição de terras.

Com um cadastro básico, seria mais fácil detalhar as medidas necessárias para cada parte do parque, como os técnicos atestam precisar, e inclusive para manter tal cadastro atualizado. Por exemplo, havendo uma série de propriedades com APP degradada, através de um cadastro seria realizado o acompanhamento junto aos ocupantes para fazer cumprir a legislação básica, inclusive com controle sobre reformas de estruturas e residências em certos casos (caso da Serra dos Órgãos e Itatiaia), o que, por sua vez, favoreceria o processo de aquisição de terras.

No Caparaó, por exemplo, a maioria das áreas com processo instituído é na porção que ocorreu recentemente um levantamento fundiário, mas suspenso há cerca de cinco anos por problemas contratuais e desdobramentos judiciais. O trabalho foi paralisado porque no termo de referência estava previsto o levantamento de aproximadamente 100 propriedades abrangendo todo o parque, mas, no decorrer dos trabalhos, se constatou um número maior de propriedades e posses. Assim, se houvesse um cadastro básico da ocupação do parque, talvez este problema não tivesse acontecido e o levantamento ocorreria nos pontos mais relevantes para a unidade e seu manejo, atesta o chefe do parque.

Talvez como resultado das descrições da ocupação humana serem, em geral, dispensáveis ou incompletas, as recomendações dos planos para controlar o uso e a ocupação até a regularização fundiária são igualmente incompletas, segundo técnicos de todos os parques(com exceção do Iguaçu), apesar dessa linha de ação ser preconizada na maioria dos documentos analisados (BRAUN, 1994; IBAMA, 2004a, 2004b, 2005; IBDF, 1982a; PANTOJA, 1994, 1995a, entre outros).

Entre as poucas sugestões sobre o assunto no plano de ação emergencial do Caparaó, há: “realizar o cadastramento das propriedades incluídas nos novos limites a serem propostos” (PANTOJA, 1995a, p. 78). No entanto, tal proposta se aplicaria a qualquer parque com limites indefinidos, não é claro o espaço a ser inventariado, como esse cadastro seria aplicado no manejo ou como a equipe local adaptaria sua rotina.

No Itatiaia também não há um cadastro dos ocupantes e a base disponível nos planos é superficial. As indicações do plano de ação emergencial foram para “atualizar cadastro fundiária do Parque” (tema Administração do plano) e “demarcar os limites do Parque” (tema Proteção) (PANTOJA, 1994, p. 69). São indicações genéricas, que não acrescentaram no dia-a-dia e tampouco condizem com o significado do problema para o manejo do parque, conforme Léo Nascimento. A propósito, a segunda sugestão de Pantoja (1994) consta com exatamente a mesma redação no plano de manejo da unidade (IBDF, 1982a, p. 97). E, diferentemente de outros planos de ação emergencial, inclusive da mesma consultora, as indicações sequer constam dentro de um tema específico de regularização fundiária, muito embora este seja um problema de suma importância no Itatiaia.

Em Cavernas do Peruaçu, devido à falta de informações básicas e de protocolos bem definidos, que não constam no plano atual (IBAMA, 2005), a equipe do parque também atua de forma aleatória. A base de dados sobre as fazendas e comunidades de Cavernas do Peruaçu é superficial e no plano há apenas mapas com algumas sedes de fazendas, sem oferecer uma idéia do tamanho de cada uma ou do seu significado para o parque e o manejo, o que se repete em outros planos (IBAMA, 2004b; IBAMA & FUNATURA, 2003).

É neste contexto, com o armário abarrotado de volumes recheados de informações minuciosas sobre o meio natural e os problemas do parque (mas que não levaram a lugar algum), que a enxuta equipe do Peruaçu se vê obrigada a levantar informações básicas para o manejo, a confeccionar um mapa com polígonos das propriedades, tamanho e nome dos donos, a fim de controlar a ocupação do espaço. Ora, esta base prática depende de um levantamento relativamente simples e já poderia constar no plano para facilitar a execução das propostas. Quando a ocupação humana é localizada, tais cadastros poderiam até ser compatibilizados com a rotina de manejo, o que já ocorreu na Serra dos Órgãos, no ponto conhecido por Garrafão, segundo o chefe dessa unidade.

Em nenhum parque as questões fundiárias são tratadas de forma global dentro do manejo e com articulação eficiente com a coordenação específica sediada em Brasília (Distrito Federal). O conjunto das entrevistas revela uma estrutura institucional incapaz de atender às necessidades dos parques, um manejo descontínuo influenciado por mudanças de chefia e que não segue linhas gerais traçadas em planos de manejo, quando estas existem nos documentos. Para acrescentar no manejo dos parques (7/8), seria necessária uma descrição bem mais detalhada das medidas a serem adotadas para controlar o uso e a ocupação das terras, com o devido amparo legal, inclusive por meio de termos de compromisso, como prevê a lei do SNUC.

Como a idéia de termos de compromisso é algo recente, alguns técnicos atestam que seria necessário descrever como seriam concebidos, com sugestões e chamando a atenção para os cuidados a serem tomados; não basta apenas indicar que tais termos devem ser celebrados e reproduzir o que já existe na legislação, como ocorre nas propostas (IBAMA, 2004b, 2005). Para os termos, seriam descritas, por exemplo, as APP da propriedade, outras áreas a serem conservadas, a reserva legal e o polígono que o proprietário deve cercar para evitar a entrada de gado, o que depende de um cadastro básico e, portanto, de mudanças no planejamento.

Por outro lado, há certas situações nos parques que são divergentes do seu papel, mas sem possibilidade ou necessidade de adquirir o domínio e a posse da terra. É o caso das torres de telecomunicação existentes no Itatiaia e no Caparaó, que não representam ameaça aos valores dos parques, são problemas pontuais e interferem pouco na paisagem apreciada pelos visitantes, segundo técnicos das unidades (2/2). Em relação a torres de telecomunicação, a abordagem nos planos também é diferente da que os técnicos demandam, pois deveria analisar a situação no planejamento para verificar se, mesmo que possuam o título das áreas, as empresas deveriam reverter alguma compensação ao parque. Como são situações que não ameaçam os valores dos parques, não faria sentido priorizar a aquisição das terras, que continuariam pertencendo às empresas, então sujeitas a alguma compensação às unidades.

Para tanto, os técnicos (2/2) atestam que uma proposta deveria detalhar os moldes desse tipo de acordo, as condições de uso para as empresas, além de estimativas do impacto causado e do valor da compensação. De preferência, essa compensação seria em serviços, bens ou até incrementando o quadro de pessoal

dos parques, pois, se fossem pagamentos à conta única da União, haveria o risco do recurso nem ser aplicado na unidade de conservação. Na realidade, essa demanda de informação vale para outras situações que se enquadrariam como uma zona de uso conflitante (Anexo 1).

No caso da BR-116, que seciona a Serra dos Órgãos por 9 km, por ser uma zona de uso conflitante, também há demanda por uma abordagem legal para negociar com a concessionária, se for o caso envolver parceiros (Ministério Público, por exemplo), a fim de viabilizar as práticas de manejo necessárias; de acordo com