RELAÇÕES COM AS CARACTERÍSTICAS DE FUNCIONAMENTO DO

Como observado por Carneiro (2002) os conselhos existem devido a um aparato legal e institucional que os sustenta. Eles são espaços não estatais que congregam representantes do Estado e da sociedade civil. Apesar de seu caráter não estatal, Santos e Avritzer (2003) destacam que os espaços participativos como os conselhos gestores de políticas públicas são inovações institucionais abertas pelo Estado junto à democracia representativa, com o objetivo de facilitar o contato entre os cidadãos e as diversas instituições do Estado (BORJA, 1988).

O Conselho Nacional de Turismo enquanto instância de participação da sociedade, aberta pelo Estado, no caso, pelo Ministério de Estado do Turismo, poderia atuar como uma destas formas de inovação institucional. Através da facilitação do contato entre o cidadão, ou de alguns de seus representantes, pois como foi citado por Gomes (2006) dentro dos conselhos também se dá um processo de representação, com as instâncias governamentais de elaboração de políticas públicas.

A qualidade desta participação que é promovida junto ao Conselho Nacional de Turismo depende, contudo, das condições que são dadas dentro de sua estrutura institucional. Neste caso, para entender a relação entre as características

institucionais do conselho e a participação democrática de seus conselheiros, pode-se contar com o apoio do neo-institucionalismo da escolha racional, no que cita Tsebelis (1998, p.51):

A abordagem da escolha racional centra-se nas coerções impostas aos atores racionais - as instituições de uma sociedade. Parece paradoxal que o enfoque da escolha racional não esteja preocupado com os indivíduos ou atores e centre a sua atenção nas instituições políticas e sociais. A razão deste paradoxo é simples: assume-se que a ação individual é uma adaptação ótima a um ambiente institucional e se sustenta que a interação entre os indivíduos é uma resposta otimizada na relação recíproca entre ambos. Assim, as instituições predominantes (as regras do jogo) determinam o comportamento dos atores, os quais, por sua vez, produzem resultados políticos ou sociais.

Esta análise parte, portanto da premissa de que as instituições tem capacidade de conduzir a atuação dos atores. Neste caso, o Conselho Nacional de Turismo, diante da centralização de poder ditada pelo Ministério do Turismo, tem muitas de suas instituições produzidas pelo próprio Ministério, com destaque para o papel do Ministro do Turismo neste processo, através de sua função como Presidente do Conselho.

Uma instituição que foi se modificando ao longo dos 10 anos de existência do conselho, por exemplo, foi a utilização das pautas para estruturar a ordem do dia das reuniões. A pauta que na gestão do Ministro Walfrido dos Mares Guia possuía uma estrutura mais aberta a manifestações livres dos conselheiros, a partir da gestão da Ministra Marta Suplicy começa a ganhar ares mais estruturados a ponto de vincular as manifestações dos conselheiros a uma prévia solicitação além de organizá-las de acordo com as categorias de atividades e câmaras temáticas.

Outro aspecto institucional, descrito através das pautas das reuniões, que interfere sobremaneira na disponibilidade de tempo para as manifestações livres dos conselheiros é a fixação das manifestações do Secretário de Políticas do Turismo, do Secretário Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo e do Secretário Executivo do Ministério do Turismo. Estes servidores do MTUR ocupam parte das reuniões para a apresentação de seus respectivos trabalhos, o que diminui a possibilidade de um número maior de conselheiros se manifestar em cada reunião.

As instituições podem ser fixadas através de documentos como as pautas e atas das reuniões; por via legal, através das leis, decretos e portarias, como o Regimento Interno; mas também de maneira informal, representada pelas diferentes

conduções dadas pelos diferentes presidentes às reuniões e trabalhos do CNT.

As instituições informais, percebidas dentro da reunião e conduzidas pelo Presidente do Conselho, também interferem na participação dos conselheiros, pois como é possível perceber na tabela 4, há uma diminuição do número médio de manifestações dos conselheiros da gestão de um presidente para outro, por exemplo, a diferença da média de 21,5 manifestações por reunião na gestão do Ministro Walfrido dos Mares Guia, cai para 15 manifestações na gestão do Ministro Gastão Dias Vieira. Assim como, foi na gestão do Ministro Walfrido dos Mares Guia que houve o maior número de votações de assuntos relevantes para as políticas públicas de turismo como demonstrado no APÊNDICE 3.

Além das reuniões, o conselho conta com outras instituições como as Câmaras temáticas, que correspondem a espaços de discussão paralelos às reuniões do conselho, divididas de acordo com os temas listados na tabela 4, que correspondem a espaços de livre participação dos conselheiros e permitem a eleição interna de um coordenador dentre os próprios conselheiros. Apesar de o Ministério do Turismo também se fazer presente nestas instâncias de discussão através de coordenadores técnicos que acompanham cada uma das Câmaras temáticas, nelas os conselheiros possuem maior autonomia quanto à organização das reuniões e de suas demandas de trabalho.

As Câmaras Temáticas colaboram, portanto, para que a participação dos conselheiros do CNT também aconteça em um espaço no qual o Ministério do Turismo não ocupa o centro de todas as atividades. Inclusive como foi possível perceber no APÊNDICE 5, há uma atuação relevante das Câmaras Temáticas no cotidiano do conselho, já que elas conseguem trazer para as reuniões assuntos que foram previamente discutidos dentro do grupo de conselheiros que faz parte de cada Câmara Temática. Estes assuntos já contaram previamente, com a participação dos conselheiros, num processo colaborativo de análise das políticas públicas de turismo que serão submetidas ao Conselho.

A participação promovida dentro das Câmaras temáticas, portanto, esta mais relacionada com um processo colaborativo de discussão das políticas públicas, do que com o processo de tomada de decisão, já que as demandas levantadas nas suas reuniões passam necessariamente por aprovação e discussão do Conselho, e neste caso também, pela aprovação do Ministério do Turismo. Desta forma, assim como as manifestações livres dos conselheiros, as demandas das Câmaras

temáticas também estão vinculadas ao processo decisório que caracteriza o Conselho Nacional de Turismo como um todo.

A participação dos conselheiros no CNT está submetida, seja na reunião do conselho ou das Câmaras Temáticas, portanto, a uma diversidade de instituições e muitas delas são resultado da centralização de poder empreendida pelo Ministério do Turismo. Este contexto colabora com o que foi destacado por Santos e Avritzer (2003) sobre as vulnerabilidades da participação. Eles observam que um dos fatores capaz de gerar a descaracterização da participação é a sua integração a contextos institucionais que impeçam uma transformação nas relações de poder retirando o seu potencial democrático. No caso do CNT há o contexto institucional da centralização de poder pelo MTUR, que impede a transformação nas relações de poder e colabora para minimizar o potencial democrático da participação. Esta participação, mesmo tendo minimizada a sua capacidade democrática, é uma porta aberta junto ao Estado e uma porta que foi aberta pelo Ministério do Turismo.

Assim, mesmo que esteja bastante relacionada à atuação do Ministério, acredita-se que esta forma de participação é legítima e pode gerar mais resultados para a sociedade brasileira do que a ausência total de espaços participativos.

A análise da participação no CNT com relação a suas características de funcionamento demonstra que, através de vários mecanismos institucionais, o Ministério do Turismo, formal e informalmente, promove uma centralização de poder sobre a atuação dos conselheiros, limitando a capacidade de sua participação.