Relatórios anuais de gestão e peças complementares

No setor privado, o Relatório anual da administração é considerado o melhor veículo de comunicação entre a empresa e o público, sendo utilizado como ferramenta de tomada de decisão por seus stakeholders ou partes interessadas. A Comissão de Valores Mobiliários (CVM), como reguladora e fiscalizadora do mercado aberto, aumenta continuamente o seu nível de recomendação para que esses relatórios transmitam, cada vez mais, informações com qualidade e transparência (SILVA, 2003).

Na Administração Pública, assim como na área privada, o Relatório de Gestão é também um veículo que leva à sociedade informações sobre a gestão de um dado ente público, a maneira como seus recursos estão sendo utilizados, além de informações sobre o desempenho da entidade, sendo o modelo utilizado para prestar contas à população e ao TCU. Os relatórios de gestão anuais são percebidos pela literatura internacional como um dos instrumentos capazes de solucionar o problema da assimetria informacional, abordado pela governança, pois se adequadamente elaborados, disponibilizam tanto informações quantitativas como qualitativas acerca das ações governamentais (BAIRRAL, 2013).

O relatório de gestão representa, portanto, um importante complemento aos demonstrativos fiscais publicados pelos entes públicos, ao fornecer dados e informações adicionais, que, por serem menos técnicas, podem ser úteis e mais transparentes aos usuários em seu julgamento (Borgoni et al, 2010, p. 129).

No Brasil, o TCU possui poder regulamentar conferido pelo art. 3º da Lei 8.443 de 1992 para expedir instruções e atos normativos sobre matéria de suas atribuições e sobre a organização dos processos que lhe devam ser submetidos, de acordo com as atribuições delegadas pela Constituição Federal, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade.

Através da Instrução Normativa nº 63 de 1º de setembro de 2010, o Tribunal estabelece as normas de organização e de apresentação dos relatórios de gestão e das peças complementares que constituirão os processos de contas da administração pública federal.

A prestação e tomada de contas é definida pela instrução como o processo de trabalho do controle externo, destinado a avaliar e julgar o desempenho e a conformidade da gestão, com base em documentos, informações e demonstrativos de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial.

Ainda de acordo com a Instrução Normativa, os relatórios de gestão são caracterizados como:

documentos, informações e demonstrativos de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, organizados para permitir a visão sistêmica do desempenho e da conformidade da gestão dos responsáveis por uma ou mais unidades jurisdicionadas durante um exercício financeiro. (BRASIL, 2010)

Os relatórios de gestão dos responsáveis pelas unidades da Administração Pública Federal sujeitas à jurisdição do TCU, são encaminhados ao Tribunal anualmente e disponibilizados por intermédio do seu Portal na Internet.

Conforme informações obtidas em seu portal24_{, alguns dos relatórios} encaminhados ao TCU são selecionados segundo critérios de risco, materialidade e relevância e por ele apreciados sob a forma de tomadas e prestações de contas. As tomadas e prestações de contas são analisadas de acordo com os aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e eficácia, e julgadas regulares, regulares com ressalvas, irregulares ou iliquidáveis.

Contas regulares expressam de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável. Ressalvas ocorrem quando existem impropriedades ou falhas de natureza formal de que não resultem danos ao erário.

Irregularidades nas contas indicam omissão no dever de prestá-las, ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, infração a normas (leis ou regulamentos) contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais ou patrimoniais, dano ao erário decorrente de ato de gestão, desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos e reincidência no descumprimento de determinações do TCU. Por fim, são iliquidáveis as contas quando caso fortuito ou força maior tornar materialmente impossível o julgamento de mérito.

O Tribunal disponibiliza ainda em seu portal eletrônico as resoluções, instruções e decisões normativas, e demais normas referentes à forma em que devem ser apresentadas a prestação de contas e elaborados o Relatório de Gestão e peças complementares por parte de suas unidades jurisdicionadas.

2.5.3.1 Pesquisas científicas relacionadas a Relatórios Anuais de Gestão

A importância do relatório anual de gestão para as partes interessadas foi reforçada pela pesquisa de Meck e Ryan (2007), por meio de entrevistas com os usuários dos relatórios anuais publicados por entidades do setor público da Austrália. Através das entrevistas, os stakeholders de entidades do setor público avaliaram, em geral, os relatórios anuais como meios importantes de transmissão de informação, e

24 _{Tribunal de Constas da União. Disponível em: <http://portal.tcu.gov.br/contas/contas-e-relatorios-}

o contato pessoal como um meio muito importante, dando menor importância a meios indiretos de comunicação, como a mídia.

Apesar de sua importância na transparência e prestação de contas à população, alguns estudos já desenvolvidos apontam deficiências nos relatórios publicados por entes públicos. Alguns autores, como Bizerra (2011), Bairral (2013), Borgoni et al (2010), dentre outros, desenvolveram pesquisas com objetivo de medir a transparência, accountability e adoção de boas práticas de governança nas informações prestadas pelos relatórios de gestão emitidos pelo poder público.

Bizerra (2011) realiza uma análise crítica dos relatórios de gestão da prefeitura do Rio de Janeiro, do exercício de 2009, verificando sua aderência às boas práticas de governança aplicadas ao setor público, acerca da transparência e da

accountability, na utilização dos recursos e nos resultados gerados pela prefeitura.

Para realização de sua pesquisa, o autor elaborou um quadro síntese, com manuais internacionais e leis aplicáveis à prestação de contas da prefeitura do Rio de Janeiro. Seus resultados demonstram a baixa aderência (37,71%) dos relatórios de gestão analisados às boas práticas de governança.

Bairral (2013) constrói um índice de transparência pública, a partir da literatura nacional e internacional e normativos legais, com objetivo de analisar os níveis de transparência apresentados nos relatórios de gestão anuais dos entes públicos federais do Poder Executivo, no exercício de 2010. Como resultados, sua pesquisa demonstra uma baixa transparência dos entes públicos federais do Poder Executivo, resultando num índice médio de 48%, revelando ainda, que os índices de transparência obrigatória são bem superiores aos de transparência voluntária e que somente um dos 115 entes estudados, apresentou todos os itens obrigatórios.

Silva, Vasconcelos e Silva (2012) analisam os relatórios de gestão da UFPE no período de 2002 a 2011, tendo por base as decisões normativas do TCU. Como resultados, expõem que o conteúdo dos relatórios nos primeiros 6 anos não apresentava todas as informações exigidas pelo TCU, no entanto, de 2008 a 2011, o conteúdo demonstrado pela UFPE em seu relatório se mostrou mais abrangente, contemplando as exigências feitas pelo TCU e aumentando no detalhamento na divulgação de informações.

Silva (2012) analisa as boas práticas de governança evidenciadas nos relatórios de gestão do Fundo Nacional de Educação tendo por base manuais publicados pela OECD, IMF e IFAC, a Lei de Responsabilidade Fiscal e suas

atualizações. Como conclusão, a autora aponta a falta de padronização nos relatórios da FNDE, constatando que a autarquia atingiu um índice médio de 58% de conformidade com os padrões estabelecidos, atingindo somente 25% de conformidade com relação à dimensão de relatórios externos.

Borgoni et al. (2010), por sua vez, revelando a ausência de transparência nos demonstrativos aplicados pelos 10 maiores municípios dos estados da região Sul do Brasil, propõem um modelo de relatório para o setor público baseado na orientação da CVM nº 15/87, com objetivo da adoção de melhores práticas de governança em sua elaboração.