Reservas Extrativistas e Populações tradicionais: discussões em torno do processo

Conforme destacamos no primeiro capítulo deste trabalho, as décadas de 1970 e 1980 possibilitaram a consolidação de novas categorias fundiárias, que surgiram a partir da articulação e das discussões travadas entre movimentos sociais e diferentes organizações não- governamentais.

Ressalte-se que o fim da ditadura militar, em 1985, e a instalação de governos civis possibilitaram que os “novos” direitos e questões socioambientais passassem a ser problematizados, culminando com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil em 1988.

A partir de 1988, vários grupos sociais formadores da sociedade brasileira – dentre os quais se incluem os chamados “povos e comunidades tradicionais” – passaram a receber reconhecimento especial da Constituição Federal, conforme dispõe os artigos 215 e 21627, que tratam sobre o direito a diversidade cultural e o dever do poder público de proteger as manifestações dos povos e grupos que participaram do processo civilizatório brasileiro.

Além dessas referências ao patrimônio cultural, o texto constitucional incorpora distintas modalidades territoriais na sua proteção, como o caso das terras indígenas (art. 231) e dos remanescentes das comunidades de quilombo (art. 68 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias).

Nesse processo de redemocratização e de discussão sobre a ampliação de direitos, surgem as discussões sobre o processo de consagração de categorias identitárias (tais como povos da floresta, populações tradicionais, seringueiros) bem como sobre a invenção28 das reservas extrativistas. De acordo com Antonaz (2009, p. 175):

A invenção da reserva extrativista é um produto conjunto da ruptura com um modo de vida, da atuação de um contexto particular no Acre dos anos 1970, da atuação singular de Chico Mendes e dos efeitos de sua morte mas, mais do que isso, é o resultado de um processo de reinvenção e de criação de identificações e de um trabalho a muitas mãos, que vai do campo, às cidades, expandindo-se por organizações do mundo todo.

Para Antonaz (2009), as reservas extrativistas, diferentemente das demais unidades de conservação, não resultaram de uma elaboração feita pelos experts em questão ambiental, mas sim de um processo de discussão realizada pelos próprios “candidatos” a ocupar ou preencher

27 _{A Constituição Federal dispõe em seu art. 215: “O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos}

culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais”, cabendo ao art. 216 dispor sobre patrimônio cultural nos seguintes termos: “Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I – as formas de expressão; II – os modos de criar, fazer e viver; III – as criações científicas, artísticas e tecnológicas; IV – as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; V – os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico”.

28 _{Por “invenção” tomamos de empréstimo a definição utilizada por Hobsbawn (1997, p. 09) para referir-se aos}

processos de tradições inventadas, no sentido de que são “conjunto de práticas, normalmente reguladas por regras tácita ou abertamente aceitas; tais práticas, de natureza real ou simbólica, visam inculcar certos valores e normas de comportamento através da repetição, o que implica, automaticamente, uma continuidade em relação ao passado”. Refere-se, portanto, ao processo de formalização de uma construção que, no caso, tem em vista validar, pela repetição e difusão, uma classificação diferente da dominante.

as categorias de identificação que aproxima diferentes grupos sociais em prol da legitimação do direito de uso dos recursos naturais, tais como as categorias “povos da floresta” ou “populações tradicionais”29.

O jurista José Heder Benatti (2009, p. 547) destaca que as reservas extrativistas devem ser entendidas como parte da luta pela reforma agrária na região amazônica, na qual novos critérios de apossamento da terra são propostos, inclusive com o questionamento do modelo de reforma agrária pautado pelos assentamentos em lotes agrícolas padronizados e sem levar em consideração as especificidades de apossamento das populações rurais da Amazônia.

Nesse sentido, de acordo com Benatti (2009), há uma marginalização do sistema de “uso comum” na estrutura agrária brasileira, o que pode ser evidenciado pela ausência de um conceito juridicamente consolidado da expressão30. Segundo destaca:

A dificuldade em definir áreas de uso comum, também conhecidas como terras comuns, está no fato de que o controle dos recursos básicos não é exercido livre e individualmente por uma família ou grupo doméstico de camponeses, e as normas que regulam essa relação social vão além das normas jurídicas codificadas pelo Estado (BENATTI, 2009, p. 546).

Dessa forma, as reservas extrativistas, apoiando-se nessa noção de terras de “uso comum”, surgem como uma figura jurídica que visa aliar conservação ambiental à exploração econômica, sendo destinada às populações extrativistas ou, nos termos da lei que institui essa modalidade de unidades de conservação, às populações tradicionais. Segundo Benatti (2009, p. 250), “ela distingue-se da concepção tradicional de unidade de conservação de espécies vegetais e animais porque prevê a exploração auto-sustentável e a conservação dos recursos naturais renováveis pelas populações extrativistas, ou seja, garante a presença humana”.

Com relação à presença de populações humanas em espaços territoriais especialmente protegidos por lei, cumpre resgatar, ainda que sumariamente, o processo de discussão da Lei 9.985, de 18 de julho de 200031. Cumpre ainda destacar que, embora o ápice dessas discussões

29 _{Conforme destaca Antonaz (2009, p. 159), “trata-se de uma categoria inventada no interior das organizações}

de seringueiros. Os seringueiros, por sua vez, constituem mais uma classificação socialmente construída”.

30 _{Para Almeida (2008b, p. 28) a noção de “uso comum” designa situações sociais nas quais um conjunto de}

regras, combinando uso comum de recursos e apropriação privada de bens, são acatadas de maneira consensual entre os diversos grupos familiares que compõe uma unidade familiar. Assim, esses recursos básicos não são apropriados de forma livre e individual por um determinado grupo doméstico de pequenos produtores. Tais práticas de ajuda mútua incidem sobre os recursos naturais renováveis e revelam um conhecimento aprofundado e peculiar dos ecossistemas de referência.

31 _{A Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, foi}

criada com vistas a regulamentar o disposto no art. 225, §1º, inc. III da Constituição Federal de 1988, que estabelece ser de incumbência do Poder Público “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”.

tenha se dado no momento de elaboração e promulgação desta lei, ainda hoje é possível observar inúmeras polêmicas em torno da legitimidade desses grupos no interior de unidades de conservação.

A análise do processo histórico de tramitação da Lei nº 9.985/2000, sobretudo ao longo da década de 1990, possibilita a percepção do embate travado entre os defensores de uma visão biocêntrica do mundo, que vislumbravam na ação humana, necessariamente, uma ameaça à conservação dos recursos naturais e ao equilíbrio ambiental e, por outro lado, os que, partindo de uma concepção sistêmica de mundo, procuram o equilíbrio e a harmonia entre as formas de interação do homem com a natureza, concebendo na ação de determinadas populações um instrumento a mais no projeto de conservação da natureza.

Conforme pontua Lima (2002, p. 39), o SNUC pode ser interpretado como sendo um sistema legal que abriga duas visões contrárias da conservação – conservacionistas/preservacionistas e socioambientalistas – baseadas em posicionamentos diferentes sobre a relação entre sociedade e a natureza, uma vez que “a redação do SNUC refletiu claramente essa disputa entre os proponentes de um e de outro modelo de conservação”.

Por seu turno, as autoras Delduque e Pacheco (2004, p. 13) apontam que as polêmicas em torno do modelo de conservação a ser adotado no Brasil refletiam o momento político da época, permeado de conflitos ideológicos e por disputas de poder com vistas a legitimar instituições e categorias com respeito às unidades de conservação. Conforme afirmam, a partir de 1988, quando o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) encomendou à Fundação Pró-natureza (FUNATURA) o primeiro anteprojeto do SNUC, intensificam-se esses conflitos ideológicos.

A proposta a ser elaborada deveria pautar-se no objetivo de unificar a legislação acerca dos variados tipos de unidades de conservação até então existentes no país, uma vez que estava em curso o processo de fusão dos órgãos destinados a gerir os recursos naturais em âmbito nacional e regional, aumentando o clima de tensão provocado pela instabilidade institucional e gerando disputas por espaço e poder. Além dessas disputas institucionais, que aprofundaram os conflitos que cercaram o processo legislativo do SNUC, ainda havia a disputa pela definição de categorias a serem adotadas no texto legal (DELDUQUE; PACHECO, 2004, p. 16).

Conforme destaca Juliana Santilli (2007), o primeiro projeto da lei do SNUC encaminhado ao Congresso pelo então presidente Fernando Collor de Mello, em maio de

1992, baseava-se na idéia de que a presença humana representa uma ameaça à conservação da diversidade biológica.

Adotava, portanto, uma orientação eminentemente conservacionista/preservacionista, inspirada em um modelo de unidade de conservação preocupado unicamente com o valor de espécies e ecossistemas e com a perda da biodiversidade em si, priorizando as unidades de proteção integral – em que não se admite a presença de população humana – em detrimento das unidades de uso sustentável – que previam a presença de populações humanas.

Distribuído ao deputado Fábio Feldmann, relator da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias do Congresso Nacional, ele apresentou, em 1994, a sua primeira proposta de substitutivo, com diversas alterações no texto original. Ao justificar as modificações introduzidas, o relatório apresentado pelo deputado Fábio Feldmann bem sintetiza as controvérsias que dividiram conservacionista/preservacionistas e socioambientalistas durante a tramitação da lei, conforme transcrito:

Na perspectiva tradicional, criar uma unidade de conservação significa, em essência, cercar uma determinada área, remover ou – alguns diriam – expulsar a população eventualmente residente e, em seguida, controlar ou impedir, de forma estrita, o acesso e a utilização da unidade criada. A preocupação básica, quase exclusiva, é com a preservação dos ecossistemas (...) A visão conservacionista, a rigor, é incapaz de enxergar uma unidade de conservação como um fator de desenvolvimento local e regional, de situar a criação e a gestão dessas áreas dentro de um processo mais amplo de promoção social e econômica das comunidades envolvidas. Consequentemente, as populações locais são encaradas com desconfiança, como se fossem uma ameaça permanente à integridade e aos objetivos da unidade, o que, nessas circunstâncias, isto é, nesta situação de isolamento e confronto, acaba se tornando verdade. A sociedade local, alijada do processo, sem possibilidades de participação e decisão – o que lhe permitiria conhecer e compreender melhor o significado e a importância de uma unidade de conservação, percebe a intervenção do Poder Público como sendo um ato violento, autoritário, injusto e ilegítimo, e assume uma atitude de resistência, discreta algumas vezes, ostensiva, outras (FELDMANN apud SANTILLI, 2007, p. 116).

Com o afastamento do deputado Fábio Feldmann do Congresso para assumir a Secretaria de Meio Ambiente do Estado de São Paulo, em 1995, a relatoria do projeto de lei que instituiu SNUC foi distribuída ao deputado Fernando Gabeira, que incluiu modificações nas propostas e acrescentou novas modalidades de unidades de conservação, todas de uso sustentável. O deputado Fernando Gabeira, em seu parecer, justifica as alterações introduzidas em seu substitutivo:

A principal crítica à concepção tradicional das unidades de conservação é a de que essas áreas são criadas e geridas sem consulta à sociedade,

especialmente às comunidades mais diretamente atingidas, vale dizer, aqueles que vivem dentro ou no entorno das unidades. Os parques e reservas permanecem assim isolados, sem se integrarem à dinâmica socioeconômica local e regional (...) Hoje se reconhece que a expulsão das populações tradicionais é negativa não apenas sob o ponto de vista social e humano, mas tem conseqüências danosas também no que se refere à conservação da natureza. Essas comunidades são, em grande medida, responsáveis pela manutenção da diversidade biológica e pela proteção das áreas naturais. Ao longo de gerações desenvolveram sistemas ecologicamente adaptados e não agressivos de manejo do ambiente. Sua exclusão, aliada as dificuldades de fiscalização dos órgãos públicos, muitas vezes expõe as unidades de conservação à exploração florestal, agropecuária e imobiliária predatórias. Com isso perde-se também o conhecimento sobre o manejo sustentável do ambiente natural acumulado por essas populações (GABEIRA apud SANTILLI, 2007, p. 121).

Diante desses debates e polêmicas em torno da presença ou não de grupos humanos nas unidades de conservação e os embates entre socioambientalistas e conservacionistas / preservacionista, o conceito de “populações tradicionais”, que deveria integrar uma das dezenove definições constantes no art. 2º da Lei 9.985/2000, foi eliminado do referido instrumento legal.

Ante a dificuldade de encontrar uma definição para esses grupos, tanto por parte dos intelectuais quanto por parte de parlamentares e dos próprios representantes dos grupos envolvidos nos debates de construção da Lei 9.985/2000, a lei foi sancionada, mas foi negociado o veto32 junto ao então Presidente da República Fernando Henrique Cardoso, à definição de populações tradicionais.

Tal negociação se deu entre representantes de movimentos sociais, sobretudo o Conselho Nacional dos Seringueiros, e o Senado Federal, vez que a então senadora Marina Silva foi acionada para que, no processo de votação do SNUC, a lei não fosse alterada, mas fosse vetada a definição de “populações tradicionais”.

O dispositivo vetado, bem como as razões do veto, são abaixo transcritos:

Art. 2º. XV “população tradicional: grupos humanos culturalmente diferenciados, vivendo há, no mínimo, três gerações em um determinado ecossistema, historicamente reproduzindo seu modo de vida, em estreita dependência do meio natural para sua subsistência e utilizando os recursos naturais de forma sustentável”.

32 _{Com relação ao veto presidencial, cumpre esclarecer que os projetos de leis aprovados pelo Congresso}

Nacional, independentemente da iniciativa, serão submetidos ao Presidente da República, para sanção ou veto, total ou parcial, no prazo de quinze dias. Assim, se o Presidente da República discordar do que está sendo debatido, poderá vetar o projeto totalmente (quando o abarcar integralmente) ou parcialmente (se atinge apenas partes do projeto). Tal veto deve ser expresso e fundamentado e não apresenta caráter absoluto, ou seja, existe a possibilidade de o Congresso Nacional rejeitar o veto, mantendo o projeto que aprovou (MENDES, 2011, p.906).

Razões do veto: "O conteúdo da disposição é tão abrangente que nela, com pouco esforço de imaginação, caberia toda a população do Brasil. De fato, determinados grupos humanos, apenas por habitarem continuadamente em um mesmo ecossistema, não podem ser definidos como população tradicional, para os fins do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. O conceito de ecossistema não se presta para delimitar espaços para a concessão de benefícios, assim como o número de gerações não deve ser considerado para definir se a população é tradicional ou não, haja vista não trazer consigo, necessariamente, a noção de tempo de permanência em determinado local, caso contrário, o conceito de populações tradicionais se ampliaria de tal forma que alcançaria, praticamente, toda a população rural de baixa renda, impossibilitando a proteção especial que se pretende dar às populações verdadeiramente tradicionais. Sugerimos, por essa razão, o veto ao art. 2º, inciso XV, por contrariar o interesse público" (Lei nº 9.985/2000, disponível em <http://www.planalto.gov.br/>).

Conforme afirma Renata Sant’Anna (2003), havia vários aspectos levantados no que se refere à utilização do termo, que iam desde a preocupação para que o mesmo não ensejasse pré-noções e desse margem a questionamentos futuros quanto a “tradicionalidade” dos grupos aos quais seria dado o direito de permanecer nas unidades de conservação, até a desconfiança no que se refere à relação desses grupos com o meio natural, o que se traduzia na preocupação de não se concederem benefícios ou privilégios a quem não merecesse.

Tais preocupações demandavam um trabalho de objetivação de uma categoria que estava em processo de construção e se apresentava multifacetada e dinâmica, haja vista que, a depender do contexto sociocultural, tais populações poderiam vir a desenvolver um relacionamento diferenciado com o entorno.

Assim o veto presidencial se deu diante da dificuldade em se alcançar uma conceituação capaz de, por um lado, não ser excludente e injusta e por outro, não ser demasiadamente abrangente. Nesse sentido, conforme Renata de Sant’Anna (2003, p. 123):

Para muitos que se envolveram na elaboração do SNUC, o veto representou a melhor solução possível naquele momento, pois não restringia ou generalizava, mas abria espaços para que cada grupo social interessado em participar do sistema de unidades de conservação fosse avaliado segundo seu caso específico.

Contudo, ressalte-se que, embora a definição legal tenha sido rejeitada, o termo aparece em outros dispositivos da Lei 9.985/2000 que tratam da relação entre essas populações e as unidades de conservação que admitem a presença humana (áreas de proteção ambiental, floresta nacional, reserva extrativista e reserva de desenvolvimento sustentável)33.

33 _{Alguns dispositivos da Lei 9.985/2000 que fazem referência expressa ao termo “populações tradicionais” são}

abaixo transcritos: art. 17, § 2º. “Nas Florestas Nacionais é admitida a permanência de populações tradicionais que a habitam quando de sua criação, em conformidade com o disposto em regulamento e no Plano de Manejo

No ano de 2003, o Estado brasileiro ratificou a Convenção 169 da OIT, que trata sobre povos indígenas e tribais, o que reforça o processo de visibilidade desses grupos, em curso desde a década de 1980. Conforme destaca Almeida (2008b, p. 27)

A expressão “comunidades”, em sintonia com a idéia de povos “tradicionais”, deslocou o termo “populações”, reproduzindo uma discussão que ocorreu no âmbito da Organização Internacional do Trabalho (OIT) em 1988-89 e que encontrou eco na Amazônia através da mobilização dos chamados “povos da floresta”. O “tradicional” como operativo foi aparentemente deslocado do discurso oficial, afastando-se do passado e tornando-se cada vez mais próximo das demandas do presente. Em verdade, o termo “populações”, denotando certo agastamento, foi substituído por “comunidades”, que aparece revestido de uma conotação política inspiradas nas ações partidárias e de entidades confessionais, referidas à noção de “base”, e, de uma dinâmica de mobilização, aproximando-se por este viés da categoria “povos”.

Nesse sentido, afirma Litlle (2002, p.23) que a substituição do termo “populações” por “povos” coloca esse conceito nos debates sobre o direito dos povos, transformando-se em instrumento estratégico nas lutas por justiça social e pelo reconhecimento da legitimidade de seus regimes de propriedade comum.

Atualmente, influenciada por essa discussão internacional, bem como pela produção acadêmica, pode-se falar na elaboração de uma conceituação jurídica desses grupos, que se encontra no Decreto nº 6.040 de 07 de fevereiro de 2007, que dispõe sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais – PNPCT. O art. 3º do Decreto define e esclarece os conceitos normativos chaves para a implementação desta política, quais sejam, povos e comunidades tradicionais, territórios tradicionais e desenvolvimento sustentável, abaixo transcritos:

I - Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição.

II - Territórios Tradicionais: os espaços necessários a reprodução cultural, social e econômica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporária, observado, no que diz respeito aos povos indígenas e quilombolas, respectivamente, o que dispõem

da unidade”; art. 18. “A Reserva Extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade”; art. 19. “A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é uma área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições