Resignificando as ações através do risco

Este é um fenômeno que retrata as consequências das mudanças ocorridas com a municipalização das ações. As ações adquiriram novos significados, originados nas novas conformações de trabalho e nos instrumentos que passaram a ser utilizados para lidar com a nova estrutura.

A intensidade das mudanças ocorridas com a municipalização trouxe a exigência de alterações no desenho da VISA do município pesquisado. A criação das estruturas interferiu na construção das ações locais e, também, relacionou os processos emergentes que passou a ter o risco como eixo central.

Este fenômeno é formado pela seguinte categoria: usando a legislação e o conhecimento técnico para o controle do risco.

•Ações básicas;

•Uso de poucas legislações •Todos faziam tudo; •Ausência de grupos

especializados por áreas de conhecimentos;

•Ações ditas cartoriais;

Criterio: complexidade •Descentralização das ações Resignificando as ações •Todas as ações; •Expansão da legislação; •Divisão técnica do trabalho; •Legislação, conhecimento e

setores diferenciados por áreas;

•Novos fluxos de informação •Ações de controle do risco;

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Usando a legislação e o conhecimento técnico

A legislação sanitária (normas jurídicas e técnicas) é um tema muito importante para os entrevistados deste grupo e emergiu em todas as entrevistas realizadas no município, sendo o instrumento de referência para o trabalho na VISA local.

Segundo Souza e Costa (2010) a técnica, o momento da utilização dos meios de trabalho, é um dos elementos que constituem as atividades do trabalho. A técnica é orientada por uma racionalidade instrumental, “o saber-fazer, que envolve a habilidade e capacidade do sujeito em utilizar os instrumentos e saberes no ato do trabalho”. Cada individuo utiliza a técnica de maneira singular. A concepção é o momento em que se concebe como deve ser o produto final, a sua finalidade e já são pensados os meios para a sua realização (SOUZA e COSTA, 2010, p.3332).

Costa (2009) esclarece que a legislação sanitária

abrange normas de proteção da saúde coletiva e individual; é imprescindível, devido à natureza interventora das ações e da necessidade de observância do princípio da legalidade na atuação do Estado. A legislação estabelece as medidas preventivas e as repressivas, as regras para as atividades com os objetos sob controle e para a atuação da própria vigilância (COSTA, 2009, p.27).

A norma jurídica existe para regulamentar a conduta dos indivíduos em sociedade. O Direito se constitui do conjunto das normas jurídicas que possui uma relação hierárquica a seguir: Constituição, Leis, Decretos, Portarias, Resoluções e Instruções Normativas. O Direito Sanitário, através de seu conjunto normativo, condiciona certas atividades humanas e organiza a atuação estatal para a redução dos riscos à saúde (MINAS GERAIS, 2013, p.494).

Para M1 é a legislação determina o que deve ser feito. Além do conhecimento técnico é necessário o conhecimento das legislações em vigor.

“Porque nós encontramos muitos estabelecimentos com engenheiro de alimentos, nutricionistas, mas não tem o conhecimento. Tem aquele conhecimento técnico deles, mas o conhecimento de vigilância sanitária, do que cobra as legislações hoje em vigor, não. Então, é aplicado: isso aqui está errado, não pode continuar dessa forma, você vai regularizar essa situação e tal.” (M1) Na prática diária, o saber fazer não integra o conhecimento das normas sanitárias, um tanto distanciado do trabalho em estabelecimentos submetidos aos padrões sanitários. O conhecimento das normas e das legislações diferencia o conhecimento da VISA. É a legislação que qualifica e dá sentido à vigilância e seu objeto:

“Todos os estabelecimentos comerciais, não importando só a questão de risco, mas para segurança própria dos estabelecimentos, eles deveriam procurar as legislações em vigor, procurar o setor do órgão competente que abriga as leis de risco, no caso a vigilância sanitária hoje”. (M1)

104 Significando a legislação sanitária como as “leis de risco”, M1atribui-lhe um sentido e interpreta a VISA como setor competente para o controle do risco. Nesta acepção, como referência simbólica, a VISA adquire um valor: abrigar as “leis de risco” o que representa ter o poder de controlá-lo.

Segundo Carvalho, Borges e Rêgo (2010, p.150) durante a ação os objetos se definem e redefinem em um dinamismo onde a interação simbólica se dá através da interpretação dessas ações, baseada nos significados que lhes é atribuído. A base do significado “está presente na conduta social, em que emergem os símbolos significantes. Só quando o indivíduo se identifica com tais símbolos é que se torna consciente o significado”. As ações são orientadas de modo que tenham um significado, utilizando de linguagem, rótulos e rotinas.

É também a legislação que legitima o Poder de Polícia, usado por M1 para designar o que deve ser feito.

“Porque só de você chegar e abordar uma pessoa, você exerce o poder de polícia. Você vai aplicar aquilo que deve ser aplicado à lei e fazer funcionar a lei. Você fala pra pessoa: isso aqui não pode fazer dessa forma. É risco. Então, a pessoa acha que o poder aquisitivo dela vai resolver essa situação e não resolve porque o trabalho tem que ser feito; de uma forma ou de outra, tem que ser feito”. (M1)

Para M1, o poder de polícia garante a aplicação da lei e a legitimidade do trabalho que deve ser feito e das intervenções necessárias.

Lafer (1980), prefaciando o livro a Teoria das Formas Governo (Bobbio, 1998), descreve que para Bobbio poder e norma são as duas faces da mesma moeda, existindo dois requisitos fundamentais para a norma jurídica - justiça e validade - e os dois requisitos do poder - legitimidade e legalidade. Existe um nexo entre a legalidade enquanto qualidade dos procedimentos (confere qualidade ao exercício do poder) e a legitimidade enquanto título para o exercício do poder.

A legalidade e a legitimidade são indispensáveis, pela relevância da relação entre meios e fins e o nexo que existe entre procedimentos e resultados. Como exemplifica Bobbio, o resultado da tortura pode ser a obtenção da verdade, entretanto é um procedimento que desqualifica os resultados. Os meios, portanto, condicionam os fins, “e os fins, só justificam os meios quando os meios não corrompem e desfiguram os fins almejados” (LAFER, 1980, apud BOBBIO, 1998, p. 24).

Bobbio (1987, p.77) discute o poder sob três aspectos, segundo três teorias fundamentais: a substancialista que tem como referências Hobbes e Russel, a subjetivista que tem Locke como referência e a relacional referenciada em Dahl. A interpretação substancialista revela que o poder de um homem consiste nos meios de que dispõe para obter

105 qualquer bem futuro. Os meios se relacionam aos dotes naturais (força e inteligência) ou adquiridos (riqueza) usados para se alcançar o objeto de desejo. O poder utilizado na produção de desejo revela-se sob três formas: o poder físico e constritivo (por exemplo, o poder militar); o poder psicológico (ameaças e punições) e o poder mental (exercido pela persuasão e discussão). Na interpretação subjetivista, o poder é utilizado para se produzir certos efeitos e tem o objetivo de exercer influências. Na teoria relacional, o poder refere-se à relação estabelecida entre dois indivíduos, em que o primeiro obtém do segundo um comportamento, através da indução de uma ação que não aconteceria de forma inversa. Esta relação está diretamente ligada ao conceito de liberdade, pois o poder do primeiro acaba por limitar a liberdade do segundo.

Considerando que o Estado deve atuar no sentido de reduzir os riscos de doenças e agravos à saúde, adotando medidas para garantir a segurança sanitária da população, cabe ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre a regulamentação, fiscalização e controle de todas as atividades de interesse à saúde. Compete à sociedade cumprir as regras estabelecidas. O poder de interferir nas liberdades dos particulares a fim de intervir nos problemas sanitários, garantindo os interesses da coletividade, confere à autoridade sanitária o chamado

poder de polícia. Todos os serviços de vigilância sanitária integrantes do Sistema Nacional de

Vigilância Sanitária dispõem de poder de polícia no âmbito de suas competências (COSTA, 2008).

O poder de polícia está vinculado ao princípio da legalidade: “a administração só pode agir em acatamento à norma”, impondo o dever de “atuar em consonância à lei, exigindo-lhe fazer somente aquilo que a lei determina.” O ato administrativo para ser eficaz deve ser consonante à lei e não em acordo com a vontade pessoal. O profissional está ali para exercer os poderes que lhes são garantidos com a finalidade de cumprir o dever que a lei lhe impõe (SANTOS, 1997, p.249).

O exercício do poder de polícia é um poder-dever que, baseado no ordenamento jurídico e na fiscalização do cumprimento legal, limita as liberdades individuais e as condiciona aos interesses coletivos assegurados pelo Poder Judiciário (COSTA e ROZENFELD, 2000, p.17).

Os poderes não são meras faculdades, que podem ou não ser exercidas na consecução das finalidades públicas. Por isso, dizer dever-poder de fazer. Deve fazer. Tem poderes para fazê-lo. Não pode renunciá-los nem desrespeitá-los. Este é o princípio da legalidade ao qual o poder de polícia está vinculado. (SANTOS, 1997, p.250).

106 A atuação calcada no poder de polícia, perceptível na ação fiscalizatória, mesmo insuficientemente exercida, produziu um viés que se manifesta numa concepção de Vigilância Sanitária ainda dominante que a reduz ao próprio

poder de polícia, expressando-se na assimilação dessas práticas sanitárias

limitadas à fiscalização e à função normatizadora. Tal redução acabou gerando certa rejeição – até mesmo no âmbito da saúde – a esse aspecto da função pública e em simplificação do longo processo histórico de construção do objeto da Vigilância Sanitária, como também não utilização de outros instrumentos de ação fundamentais à efetividade das práticas e à construção da cidadania (COSTA, 2000, p.).

Apesar do seu amplo campo de ação, a centralização na ação fiscalizadora reduzindo a sua atuação ao poder de polícia, tem gerado distorções nas práticas de VISA, limitando seu potencial de transformar as condições de saúde (SOUZA, 2007).

Para M3 e M5 a legislação passou a definir o risco.

“Pelas legislações, eu já tenho as categorias, do que é mais importante e o que é menos importante [...] Por exemplo: uma indústria de saneantes. Tem saneantes de risco um e saneantes de risco dois. Saneantes de risco dois é que pela sua natureza, utilização e aplicação, vai em lugares que interfere diretamente num problema de saúde. Por exemplo: uma coisa que faz desinfecção, uma água sanitária, hipoclorito de sódio, é risco dois porque ele interfere diretamente na desinfecção de um artigo. De risco um não, é só uma coisa de limpeza, de higiene. Então é tudo associado a risco. A legislação já divide isso pra gente.” (M3).

“A gente investiga, basicamente, a BPF - Boas Praticas de Fabricação - que envolve o risco. Ela que é o norte, que dá pra gente o risco sanitário.” (M3) “Algumas legislações já, forçadamente, impuseram que o critério de risco fosse verificado, né?” (M5)

A ação de inspecionar, ganha um novo sentido: investigar o risco.

“Quando você começa a estudar e procurar saber o que pode causar um risco, você começa a trabalhar em cima daquilo, vai buscar aquilo que pode ser o risco da saúde da pessoa.” (M4)

“Quando a gente chega na inspeção, a gente acha um monte de coisa fora do, fora do previsto [...] a gente tem que ver se aquilo é risco ou não é risco [...] E com a inspeção e com a experiência você detecta dentro daquele risco sanitário, o de mais risco.” (M3)

Segundo Costa (2000, p.58) a fiscalização sanitária “é um dos momentos de concreção do exercício de poder que detém o Estado para aceitar ou recusar produtos ou serviços definidos como de interesse à saúde.” A fiscalização verifica o cumprimento das normas através da inspeção pela qual se observa as condições sanitárias adequadas.

A inspeção sanitária “avalia a qualidade dos processos e sua reprodutibilidade na obtenção de produtos e serviços seguros e eficazes, ela assume papel preponderante para o

107 combate e a prevenção de práticas negligentes e ilegais que expõem a população a riscos e danos” (BRASIL, 2004). É definida como

O conjunto de procedimentos técnicos e administrativos, de competência das autoridades sanitárias, que visam a verificação do cumprimento da legislação sanitária ao longo de todas as atividades desenvolvidas pelos estabelecimentos submetidos ao regime de vigilância sanitária (BRASIL, 2004, sp)

A competência e a composição técnica da equipe, o conhecimento e domínio da legislação sanitária inerente a cada área de inspeção, a padronização de procedimentos por área, o uso de instrumentos e roteiros específicos segundo a natureza do objeto e do local inspecionado são requisitos básicos para o planejamento de ações fiscalizadoras estabelecidos pela Portaria nº 2473/GM em 29 de dezembro de 2003.

Apesar de a legislação se dispor como um instrumental capaz de apontar os riscos, ela tem limites.

“A legislação não cerca tudo, tem muita coisa que é conhecimento. A legislação não fala que fio que vai usar, que tipo de ponto que vai dar, isso é conhecimento técnico, entendeu? Então não tem jeito de você avaliar se não tiver o conhecimento técnico.” (M3)

“A lei por si só ela é... há uma palavra que diz que a lei, que a letra mata, ela pode ser muito incisiva: fecha-se, abre-se, faça-se. O estudo, o conhecimento que você tem vai lhe dar diretriz pra que você possa tomar uma solução a respeito daquele problema.” (M4)

Nem tudo pode ser retido na norma e a própria aplicação e interpretação da lei exige o conhecimento técnico. Na ação o conhecimento é confrontado com a realidade e é entendido como um componente capaz de articula-la, em uma forma de reflexão que exige do profissional a capacidade de analisar para intervir.