Responsabilidade civil extracontratual do Estado

José Cretella Júnior explica que “o vocábulo responsabilidade evoca o seu cognato resposta, ambos alicerçados na raiz spond do verbo latino respondere, cujo significado é responder” ⁷⁶. No campo jurídico, o conceito traduz-se no dever jurídico de reparar um dano causado em virtude de violação a normas jurídicas⁷⁷.

deve ser submetido aos mesmos critérios que presidiram aos trâmites juspolíticos levados a efeito desde o seu planejamento até a sua execução”. E continua: “Assim é que, não obstante legítimo o planejamento e legítima a execução de uma política pública, deve ser também legítimo o resultado [...]” (Quatro paradigmas do direito administrativo pós-moderno: legitimidade: finalidade: eficiência: resultados. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p.

135, grifos do autor).

74 Conforme entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “Somente se pode aceitar como pressuposto da responsabilidade objetiva a prática de ato antijurídico se este, mesmo sendo lícito, for entendido como ato causador de dano anormal e específico a determinadas pessoas, rompendo o princípio da igualdade de todos perante os encargos sociais. Por outras palavras, ato antijurídico, para fins de responsabilidade objetiva do Estado, é o ato ilícito e o ato lícito que cause dano anormal e específico” (Direito Administrativo. 28 ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 793-794, grifos da autora).

75 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do direito administrativo pós-moderno:

legitimidade: finalidade: eficiência: resultados. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 137-138.

76 CRETELLA JÚNIOR, José. O Estado e a obrigação de indenizar. 1 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 9, grifos do autor.

77 CRETELLA JÚNIOR, José. O Estado e a obrigação de indenizar. 1 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 10.

Contrapondo-se à ideia de que a responsabilidade civil origina-se a partir de um comportamento necessariamente violador de normas jurídicas, Cristiano Chaves de Farias indica que tanto o particular quanto o Estado podem ser responsabilizados quando, agindo em conformidade com o direito, causarem danos a terceiros⁷⁸.

Tal entendimento, contudo, não é unânime. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por exemplo, distingue a responsabilidade jurídica de direito privado daquela de direito administrativo, indicando que, enquanto aquela sempre decorre de ato contrário à lei, esta independe de ilicitude, sendo o Estado responsabilizado quando sua atuação – lícita ou ilícita – implicar em distribuição desigual de encargos, afetando de modo mais significativo a pessoas determinadas⁷⁹.

Ademais, a conduta estatal que enseja sua responsabilização pode ser positiva ou negativa. No caso de omissão, Tarcísio Vieira de Carvalho Neto defende serem necessárias a inobservância, por parte do Estado, de deveres que lhe eram conferidos pelo direito, e a possibilidade material de que o ente público pudesse efetivamente agir, dando cumprimento à determinação legal⁸⁰.

Estando consignado que o Estado responde pelos danos causados a terceiros, em decorrência de atos positivos ou negativos, lícitos ou ilícitos, deve-se destacar que a natureza dessa resposta é pecuniária. Ou seja, o prejuízo causado a partir da atividade estatal será reparado em dinheiro, oriundo dos cofres públicos⁸¹.

Analisa-se, ainda, a origem dessa obrigação do Estado de reparar, em pecúnia, os danos causados a terceiros. Filiando-se às lições, compatíveis, de Hely Lopes Meirelles⁸² e de Lucas Rocha Furtado⁸³, pode-se afirmar que a responsabilidade é extracontratual porquanto não deriva da violação aos contratos administrativos firmados pela Administração Pública⁸⁴. Sua fonte também não é legal⁸⁵, decorrendo a responsabilidade extracontratual,

78 FARIAS, Cristiano Chaves de. Curso de direito civil: responsabilidade civil, volume 3 / Cristiano Chaves de Farias; Nelson Rosenvald; Felipe Peixoto Braga Netto. 2. ed. rev., ampl. e atual. – São Paulo: Atlas, 2015, p.

564.

79 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28 ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 785.

80 CARVALHO NETO, Tarcísio Vieira de. Responsabilidade civil extracontratual do Estado por omissão. 1. ed.

Brasília, DF: Gazeta Jurídica, 2014, p. 38.

81 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28 ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 785.

82 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro / Hely Lopes Meirelles, José Emmanuel Burle Filho. 42. ed. / atual. até a Emenda Constitucional 90, de 15.9.15. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 779.

83 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 816.

84 A Lei nº 8.666/93 traz, no parágrafo único de seu art. 2º, o seguinte conceito de contrato administrativo: “Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada”.

portanto, de atos e fatos que, integrando a realização das funções estatais, resultem em prejuízo a particulares⁸⁶.

Não obstante se adote a expressão responsabilidade civil extracontratual do Estado, este termo não é unânime entre os doutrinadores, dentre os quais Hely Lopes Meirelles, que prefere denominá-la de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública⁸⁷.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta que, apesar de a responsabilização em relação aos atos legislativos e judiciais incidir em situações excepcionais, sendo, portanto, mais frequente a imposição da obrigação de reparar danos causados em decorrência do exercício da função administrativa, o correto é falar em responsabilidade do Estado, e não da Administração Pública. Isso porque somente o Estado detém capacidade e personalidade jurídicas, representando, portanto, a Administração Pública em juízo⁸⁸.

Reconhecendo a insuficiência do termo responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, uma vez que o Estado responde independentemente de o dano ter sido causado no exercício da função administrativa, judicial ou legislativa, Lucas Rocha Furtado adota a mesma terminologia. Entretanto, aponta que o uso da expressão

Nesse sentido, Lucas Rocha Furtado ressalta que as regras atinentes aos contratos firmados pelo poder público encontram-se disciplinadas na Lei de Licitações e Contratos, não sendo aplicados, portanto, os dispositivos relativos à responsabilidade extracontratual do Estado (Curso de Direito Administrativo. 4. ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 816).

De acordo com Hely Lopes Meirelles, esta responsabilidade é definida como contratual (Direito administrativo brasileiro / Hely Lopes Meirelles, José Emmanuel Burle Filho. 42. ed. / atual. até a Emenda Constitucional 90, de 15.9.15. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 779).

85 Lucas Rocha Furtado traz como exemplo as leis nº 10.309/2001 e 10.744/2003, em que a imposição, ao Estado, da obrigação de indenizar os danos sofridos por particulares em virtude de atentados terroristas tem específica previsão legal (Curso de Direito Administrativo. 4. ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p.

816).

Cuida-se, nas palavras de Hely Lopes Meirelles, de responsabilidade legal (Direito administrativo brasileiro / Hely Lopes Meirelles, José Emmanuel Burle Filho. 42. ed. / atual. até a Emenda Constitucional 90, de 15.9.15.

São Paulo: Malheiros, 2016, p. 779).

86 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 816.

87 É nesse sentido o entendimento de Hely Lopes Meirelles: “Preferimos a designação responsabilidade civil da Administração Pública ao invés da tradicional responsabilidade civil do Estado, porque, em regra, essa responsabilidade surge de atos da Administração, e não de atos do Estado como entidade política. Os atos políticos, em princípio, não geram responsabilidade civil, como veremos adiante. Mais próprio, portanto, é falar-se em responsabilidade civil da Administração Pública do que em responsabilidade civil do Estado, uma vez que é da atividade administrativa dos órgãos públicos, e não dos atos de governo, que emerge a obrigação de indenizar” (Direito administrativo brasileiro / Hely Lopes Meirelles, José Emmanuel Burle Filho. 42. ed. / atual.

até a Emenda Constitucional 90, de 15.9.15. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 779, nota de rodapé, grifos do autor).

88 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28 ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 785.

responsabilidade civil extracontratual do Estado é exagerado, pois, como regra, a responsabilização advém de atos praticados no exercício de sua atividade administrativa⁸⁹.

Adota-se, portanto, o termo responsabilidade civil extracontratual do Estado para designar o dever do Estado de reparar ou ressarcir, em pecúnia, danos causados a terceiros por seus agentes públicos, quando desempenham as funções administrativa, judicial e legislativa.

89 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 815.

2. DESENVOLVIMENTO DO INSTITUTO DA RESPONSABILIDADE CIVIL