En quanto que, para os atos administrativos vi goram a regra c o ns ti t u c i o n a l da responsabilidade objetiva da Administra ção, no tocante aos atos não s5 legislativos, como também judi ciais, e n tende H.L. MEIRE LL ES (Direito Admi nistrativo Brasilei r o , 1983, pp. 544-5), que se faz necessária a comprovação de culpa m a n i f e s t a de maneira ilegítima e lesiva na sua expedição, para que re sponda por eles a Fazenda Pública.
E por que essa distinção? O autor justifica dizendo que a p r é p r i a C o n s t i t uiç ã o Federal sõ se refere aos agentes A d mi n i s t r a t i v o s (funcionários), sem mencionar os agentes políti
C O S (parlamentares e m a g i s t r a d o s ) , que não são funcionários da
A d m i n i s t r a ç ã o Pública e, sim, membros de Poderes de Estado.
Para o autor, sendo norma abstrata e geral, atuando so bre toda a c ol etividade em nome da soberania do Estado, o ato legi s la t i vo típico, que é a lei, dificilmente poderá causar pre juizo indenizável ao particular, pois, visando a reparação c i vil do Poder Público estabelecer o equilíbrio rompido com o da no c a usado a um ou mais membros da comunidade, não há porque fa lar em indeniz aç ão coletiva.
SÕ muito ex c epc ionalmente explica ele, uma lei in con s titucional poderá causar um dano injusto e reparável ao particu lar e, se tal acontecer, é necessário demonstrar a culpa do E s tado pela a tuação dos seus agentes políticos. Contudo, no regi me democrático, em que o povo escolhe os seus representantes pa ra o Legisla ti vo e, não tendo os demais Poderes nenhuma ação disci p li n ar sobre agentes políticos, diz não haver fund ame nta
ção jurídica que' p os sa re s ponsabilizar a Fazenda Pública por da nos e v e n t u a l m e n t e causados por lei, ainda que declarada incons t i t u c i o n a l .
JOSË DE A G U I A R DIAS (Da Responsabilidade Civil, 1983, V.II, p. 696) assevera que:
”0 ato t e g l ò Z a t l v o , lòto é, aquíZí que cAla
uma ò-ituação juAldlca geral, objetiva, tm-
p e ü o a l , abòtrata, eonitdera-òe ao abrigo
da reòponòabilidade. Bem entendido: -òempre
que òilencie òobre aò co nó equênciaò danoòaò que poò-òa acarretar".
A G U I A R DIAS assinala a lição de DUEZ;
"Assim, a r esponsabilidade e x trac ontratual do Estado com base em atos legislativos sõ opera quando o legislador e x p r e s s a m e n t e a reconheça". Ë conveniente observar, alerta DIAS, que a regra tem exceções, mas estas se fundam na ilegalidade do ato ou são meros aspectos da responsabilidade contratual. En fim, p ar a ele a base dou t rin á ria da i r res ponsabilidade está, aqui, na ex i s t ê n c i a do p re juizo excepcional, anormal, que é con dição p ar a a co nstituição da responsabilidade do Estado.
DUEZ acresc en ta que:
"Â mudança de legiòlação é ato normal e cor rente na vida hocial: o ato legiòlativo e ei,
òenc i a l m e n t e modificãvel a todo momento e
ninguém tem direitoò adquiridoò ã manutenção doò podereò legaiò que a lei cria e o r g a n i
za. .. Ve fato, certoÁ indivlduoò òão maiò
p articularmente a t i n g i d o ò , mas tal reòultado nao é de i,er tomado juridicamente em conóide
ração, porque a lei modificou para todoò a
ei. fera de poderei, legaiò até então exiiten-
t e ò } na iua cauia jur-cdica, o prejuizo não
Mas, segundo ele uma distinção deve ser feita em rela ção aos decretos leis.
"Wão po d&A ia , (Lvlde.ntzm(Lnte., em á^^ce de sua p/Lopria n a t u r e z a , ^^azar funcio na r q u a l
quer p r lncZp lo de r e s p o n s a b i l i d a d e em á^ce da d it a d u r a .
0 retorno ã legalidade, porém, coloca o d i t ador na situaçao de che^e de Estado ordina rio, tornando possível a aplicação da r e s
ponsabilidade". (PAUL VUEZ. La responsa-
bilité de la p u i s s a n c e publique, 19 27, pp. 101-106-108. Apud. JOSB VE AGUIAR VIAS, ob. cit. 1983, vol. II, p. 696).
A M A R O CAVALCANTI, (Responsabilidade Civil do Estado, 1957, t.I. p. 313), o bs er va que a lei pode ser objeto de im pugnação, mesmo no que respeita â sua validade, não sendo líci to a f i r ma r de mo d o absoluto, em face das Constituições que ad m i t e m a im pu gn aç ão judiciária da lei, que o Estado não deve re para ç ao pelo dano resultante do ato legislativo.
Pelos e ns in am en to s de A M A R O CAVALCANTI, pod emos reco n h e ce r a r e s p o ns ab il id ad e do Estado pelos danos causados pela lei nula, inconst it uc io na l ou inválida, porque temos um regime que nos p er mi te impugná-la.
Ê o que sustenta MENEGALLE:
"Toda vez que o ato legislativo ofende direi
to i n d i vidual ... e licito ao prejudicado
chamar o Estado ã. responsabilidade pelo ato
de um de seus poderes constituídos e em t o
dos os graus de hierarquia estatal ou qual quer que seja a espécie do ato legislativo".
Isso, explica M E N E G A L L E , "porque o ato da
autoridade não pode contravir os m a n d a m e n
fizòal-ta dano ou tíòdo, o Estado o, obrigado a
repará-lo". (GUI MARS ES MENEGALLE, Vlrelto Ad
mlnlstratlvo t Ciência da Adminis tração , 1 9 39,
t.29, p . 364. Apud. J.A. VIAS ob. Cit. p.
69S] .
GONÇALV ES DE OLIVEIRA, sustenta a absoluta irresponsa b i li d a d e do Es t a d o por atos legislativos e não hesita em defen der a tese de que, mesmo quando arbitrária e injusta, hostil aos seus princíp i os do direito, a lei nao rende ensejo ã respon sabil i d ad e do Estado. (G. DE OLIVEIRA, Cláusula ouro - Responsa bi l i da d e Civil do Estado por ato legislativo. Juizo Arbitrai , Rio 1943. Apud. J.A. DIAS, p . 697)
E m b o r a r e conheça J.A. DIAS, que ao caso concreto lhes a s sista razão, ele diz não ir tão longe quanto à irresponsabili dado do E s t a d o por ato legislativo.
JOSÉ C R E T E L L A jOn i o r (0 Estado e a obrigação de indeni zar, 1980, pp. 233-4), ensina que o Estado responde por prejuí zos decor re nt es de ato legislativo em dinheiro e em espécie nos seguintes termos:
"Em dinheiro, quando é necessário fazer prova concreta da ofensa gerada pelo ato l e g i s l a t i
vo danoso. Em espécie, quando o simples exa
me dos autos possibilita ao magistrado a ve
rlflcação Imediata do p r e j u í z o " .
E diz mais à p ágina 284:
"Não I n t e r e s s a , no caso, a modalldade da ação de que se socorre o prejudicado para demons trar, em julzo, o seu direito violado. Basta que se demonstre o dano e o nexo causai para
0 empenho da responsabilidade do Estado, em
decorrência de danos causados por ato legls latlvo p r o m u l g a d o . Provada a responsabilida
dd (Lòta gera o dlfidlto ò m b U t l v o público - nem 4empA.e l i q u i d o e canto oponlvcl ao Eòtado, pe10 p A. e j udl ca d o " .
Conforme lembra AL C I N O DE PAULA dALAZAR, o s agentes do
Estado, õ rgaos de sua atividade, d i v i d e m —se em três classes,cor r e s p o n de n tes a cada um dos Poderes em que se desdobra o exerci cio da soberania nacional: o Legislativo, o Judiciário e o E x e cutivo. (Responsabilidade Civil do Poder Público por Atos Judi ciais, 1941, p . 59).
BRA N D Ã O CAVALCANTI (Tratado de Direito Ad ministrativo 3a. ed. 1955, vol. I, pág. 437) coloca que, a boa harmonia dos Poderes, a supremac i a de cada um dentro de suas funções e sp e c i ficas sao argumen to s suficientes para justificar a irresponsabi lidade, porque estes em a nam da própria soberania.
Para CRETELLA, (ob. cit. p . 224), em tese, parece que a do u t r i n a da ir re sp on sa bi li da d e do Estado por atos legislativos é a única que tem aplicação quando surgem problemas referentes a p o s s i b i l i d a d e da r esp o nsabilidade extracontratual do Estado, em vi r t u de de atos parlamentares. E acrescenta:
"Se cada paA-lamantaA. é pnotegldo pela Im anlda
de, I n e n e n t e ao cango, a qualqaen tipo de
neòpoviòabllldade òenã também Imune o ato ema
nado do co lég io panlamentan, que e a óln teó e
da manlfeòtação da vontade de cada um de
&eui> membnoó. Canactenlza-òe o ato l e g l & l a t l vo ou ato panlamentan pon eòp eclallò òlm a con f l g u n a ç ã o , v is to que é cnladon de il t u a ç ã o j u A l d l c a g e n a l, Im peòòoal, abó tna ta, genénl ca" .
Na verdade, a lei não tem endereço certo. Não se diri ge a uma determi nad a pessoa, não atinge e s p e c i f i c a m e n t e ,situa-
çoes jurídicas individuais, e, sim, refere-se aos habitantes de u m país, em um dado momento histórico.
Em meio as suas considerações, J.C. JÜNIOR (ob. cit.p. 2 8 4 —5) formula as duas seguintes interrogações:
"Sc. 0 ato Zagtstat.cvo cont^unde. sob vários aspectos com a soberania, {^acuidade incon- traSt á v e Z de decidir sobre a positividade do direito, em última instância; se a lei é
abstrata e impessoal; se a imunidade, t o r
nando incólume cada um dos integrantes do
p a r l a m e n t o , resguarda também o produto espe c-i^ico desse, colégio - a lei -, como e n t e n der que a própria expressão da soberania pu
desse trans formar-se em ^onte geradora de
r e s p o nsabilidade do Estado ^ora do c o n t r a to? Lei em tese pode causar dano e empenhar a r e s p o nsabilidade estatal?.
Pondera que, desse modo, parece aplicar-se a teoria da r e s p o n s a b i l i d a d e civil do Estado por ato legislativo, de ma neira ab s oluta ã hipóteses em que a lei causa danos ao adminis trado. No entanto, diz ele, o problema não é tão simples como se a p r e s e n t a ã pri m eir a vista, porque inúmeras vezes a lei, que d e ve r i a ser uma pr op os i ç ã o geral e impessoal, acaba atingindo u m número restrito de casos, quando não, até um só caso, co gi tado pelo legislador.
Co nt i n u a CRETELLA, com outra i n t e r r o g a ç a o : ã pág. 285 da c itada obra: "Deve, então, o particular atingido suportar sózinho todo o dano, ou caberia, na hipótese, a aplicação do p r in c í p io genérico da responsabilidade pÚblica - o princípio da reparti ça o eqíiitativa dos onus e encargos sociais"?
A r g u m en ta neste sentido que o próprio legislador p r e vê, inúmeras vezes, as consequências diretas do ato p a r l a m e n
tar e insere, na p rópria lei, o correspondente dispositivo co m pensatório, como meio de equilíbrio para compensar o desnível dos i nteresses econômicos atingidos.
Como vimos anteriormente, H.L. MEIRELLES entende não haver fundamenta ção jurídica para a responsabilização civil da F aze n da P úb li ca por danos eventualmente causados por lei, a in da que de c la r a d a inconstitucional.
0 m es tr e CR ET EL LA rebate a questão, dizendo cat egori camente que o Estado responde sempre por atos danosos, causa dos q u er por lei inconstitucional, quer por lei constitucional.
C o n s i d e r a lei inconstitucional toda aquela que fere a Constituição, em todo ou em parte, como também cons idera in c o n s t i tu c ional a lei que infringiu os passos para a tramitação legislativa, desde a iniciativa até a promulgação, c ontra r i a n do o que p rescreve a Constituição, (ob. cit. p. 286).
N u m acórdão firmado pelo Tribunal de J ustiça do Esta do de São Paulo (RDA, 8/134) foi declarado que:
"Se.ni duv.ída, a-i -íncon-òtitudonaZs pode.m
teg-ít-imar. o pe.dido de. Ae.paAação de. dano quz po/LventuAa tenham causado, mas é IndecZlnã veZ que essa t.nconstttuctonaZidade tenha si do fieconheclda e decZafiada peZo Poden. j u d l clã/tio, uma vez reconhecida a Inconstltuclo
naZldade peZo T A l b u n a Z , como diz CaAvaZho
Santos, repetindo Pedro Lessa".
E nsina GUIMARÃES M ENEGALE o seguinte:
"0 ato da autoridade Zeglslatlva deve confron tar-se com a Constituição e, se Zhe contra vier aos mandamentos, tem de ser expungldo;
e, se de sua promuZgação ou execução p r o
veio danos ou Zesão, o Estado o reparará". [Vlrelto A d m i n i s t r a t i v o , 3a. ed., 1957, pp.
SOS-9, Apud. J.C.JÜMJOR, ob. cit. p. 2S7).
Se o Poder Judiciário nunca declarar a inconstitucio- n ali d ad e de uma lei, tudo acontece como se constitucional fos se, g e rando todos os efeitos nela consubstanciados. Entretanto, d e c r e t a d a a i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d e , todos os atos praticados du rante sua vigê n c i a são considerados ilícitos, empenhando a res p o n s a b i l i d a d e civil do E stado em virtude de ato legislativo ilí c i t o
.
O Estado é irresponsável se agir de acordo com lei in c o n s t i t u c i o n a l nao questionada, já que limita a favor do dispo sitivo legal a p re sunção de constitucionalidade até que o P o der c o m p e t e n t e lhe pr oclame a inconstitucionalidade, invalidan do-a q ua nto aos efeitos.
Na Revista de Direito Admini str ativo (RDA, 20/42), o Supremo Tribunal Federal expende o entendimento de que, se al guma dúvida houver quanto aos danos causados por leis inconsti tucionais, está acorde a d outrina ao entender que, pelo dano causado, em virtude de ato praticado com fundamento em lei d e c larada inconstitucional, o Estado é responsável.
E, para efeitos de responsabilidade civil do Estado,o d ecreto inconstit u cio n al e a lei inconstitucional têm o mesmo regime jurídico, antes da decretação da i nconstitucionalidade e depois da decret aç ão da inconstitucionalidade.
Por outro lado, pode, também, uma lei constitucional, no todo ou em cada uma de suas partes, trazer p rejuizo ao p a r ticular. Como já vimos anteriormente, algumas vezes, o ato le gislativo, ao invés de dirigir-se a todos de man eira ob jetiva e impessoal, enq uadra uma só pessoa ou um número muito r es t r i
"Ê t d na ^oA.ma, mas, na AeaZldadz, e v e r d a deiro ato administrativo pela substância ou
conteúdo, o que na o estava na p r e v i s i b i l i d a
de do legislador. Outras vezes, o prÕprlo le
g lslador lnse.re tia lel dispositivo atenuante,
para compensar o prejuízo que o administrado s ofrerá com a edição do ato p a r l a m e n t a r " .
(ob. clt. p. 290} .
C R E T E L L A lembra o que jã escreveu BRANDÃO CAVALCANTI, no sentido de que m uitas vezes o Poder Legislativo ma nda indeni zar o dano, e nesse caso é o próprio Estado que reconhece o di reito à indeniz aç ão e acode às exigências dos lesados.
Doutrinariamente, ensina AM A RO CAVALCANTI (ob. cit. p. 623), que o direito po sitivo e a jurisprudência do tempo do Im pério a c e i t a v a m a regra de direito público de que os indivíduos nao p o d i a m reclamar indenização do Estado pelos danos que as leis p o rv e ntura tr ou xe ss em aos direitos individuais, salvo se das próprias dispos i çõe s legais não resultasse o reconhecimento de u m d i re it o ã reparação.
Tal regra de direito público, fundamentada no p r i n c í pio da irrespons a bil i dad e do Estado por leis prejudiciais, so fre atenua çõ es no tempo da República; cabe agora ao Poder Judi ciário julgar a v a lid a de das leis, facultando-se ao indivíduo lesado por seus dispositivos, recorrer ao referido Poder e, as sim que tiver o btido a anulação da lei, poderá, conforme as cir cu nstâncias do caso, exigir justa indenização pela lesão sofri da .
Declarada a invalidade ou inconstitucionalidade de uma lei, por decisão judiciária, um dos efeitos da decisão deve ser o de o brigar a União, Estado ou Município, a reparar o dano cau
sado ao individuo, cujo direito fora lesado, quer restituindo- se-lhe aquilo que indevidamente lhe foi exigido, como nos ca sos de impostos, taxas ou multas inconstitucionais, quer satis f azendo-se os prejuizos, provadamente sofridos pelo indivíduo c o m a ex e cução da suposta lei.
Nos ensinam e nto s de PEDRO LESSA, onde v igora o dir ei to p úb l i c o federal, tal corao no Brasil, desde que as leis in c o nst i t u c i o n a i s não são aplicadas pelo Poder Judiciário e po dera causar danos aos particulares, os danos causados por tais atos legisl at iv os são r e s s a r c í v e i s . (Pedro Lessa - Do Poder Ju dic i á ri o - Rio, 1915,
p.
164).B RA N D Ã O CAVALCANTI, justifica "a irresponsabilidade, em tese, do Estado pelos atos legislativos, porque estes e m a nam da p r õp ri a soberania", não lhe parecendo sustentável a res p o n s a b i l i d a d e do Estado, porque não tem sentido que o Poder Ju d x c iario obrigue o Estado a indenizar os efeitos dos atos le gislativos, cabendo àquele Poder a função específica de criar normas de conviv ênc i a social, não sendo lícito atribuir a o u tro Poder esta competência. (Tratado de Direito Administrativo, 1955, pp.437 e 435).
E c o n c l u i :
'5e 0 ato IdQtsZat-ivo produz dano a tzrczt-
r o , Sd as suas conscquênctas podem causar prejutzos, ao prÕprto legislador cabe verl' ficar e determinar os danos sujeitos ã In- den-czação e fixar as normas de equilíbrio
económico, a fim de restabelecer a justa
distribuição dos prejuízos e dos encargos pela c o l e t i v i d a d e " . (ob. cit. pp. 435-6).
Quanto ao ato r egulamentar danoso, explica o Mestre C R E T E L L A que, embora a lei e o regulamento apresentem muitos
p ontos de contato, o que ê reconhecido até pela jurisprudência, na realidade, de maneira alguma se confunde o exercício da fun ção le g i s la ti va (e seu resultado, a l e i ) , com o exercício da funçao regulamentar, que se concretiza no decreto editado pelo Chefe do Poder Executivo. E m sentido amplo, tão somente, mas sem rigor técnico, o termo lei abrange e absorve o regulamento, mas este é apenas auxiliar das leis, jamais podendo tomar o lu gar daquela.
Assim, havendo no regulamento, alteração ou extinção de direitos, não há regulamento, há abuso de poder regulamentar, invasão da co mp et ên ci a do Poder Legislativo, porque o regulamen to exorbitou, u l t r a p as sa nd o o terreno em que deveria m o v i m e n tar-se. Se o regulam en to é ilegal ou inconstitucional, se o pro cesso de edição do re gulamento se desvia das normas traçadas pa ra seu n a s c i m e n t o válido, ou se contém disposições conflitantes com o texto legal matriz, o regulamento é passível de revisão judicial para que seus efeitos danosos afetem o patrimônio dos a d m i n i s t r a d o r e s .
Regula me nt o defeituoso, na forma ou no conteúdo, pode causar danos e, neste caso, responde o Estado pelos prejuizos advindos; regula men t o imune de vícios, mas despido do caráter de generalidade, acabando por atingir uma sõ pessoa, física ou jurídica, também po ss ib il it a a responsabilidade da A d m i n i s t r a ção, o br i gada a ressarcir os danos ocasionados, (ob. cit. p . 293)
Retomando, mais particularmente, o assunto do presente capítulo, pelas lições de CRETELLA, já vistas anteriormente, o E stado é responsável civilmente pelos danos que o ato legislati vo cause a um ou a um número restrito de administrados.
Contudo, no dizer de CRETELLA, o responsável não é o Estado, como síntese dos poderes soberanos; responsável é o Es tado p e s s o a jurídica de direito público interno: União, Esta d os- m em b r os ou Municípios, no Brasil.
C R E T E L L A afirma que:
"Se ap&saA de todos os c u t d a d o s , o ata Zzgls
latlvo p<Lfi{^(Lltü ocasiona lesão ou dineito
Subjetivo do panticulan., precisamente pela
re s p o n s a b i l i d a d e Zmpar que cerca sua elabora
ção, empenhará a responsabilidade civil do
Estado", [ob. Cit. p. 295).
Do exposto, podemos concluir, que o Estado responde ci vilmente pelos danos que o ato legislativo cause aos seus admi nistrados.