Retardamento do ajuste estrutural (1979-1988)

O modelo de desenvolvimento estabelecido pelo regime de Punto Fijo alcança o ápice durante a Administração Pérez, que aprofunda o processo de industrialização liderado pelo Estado e a distribuição de rendas do petróleo. Os excessos do período determinam, contudo, o esgotamento dessa estratégia, incapaz de promover a continuidade do crescimento econômico e sequer preservar as conquistas até então alcançadas. As sementes do colapso venezuelano encontram-se no crescimento desmesurado da estrutura da Administração Pública, no endividamento excessivo e na vulnerabilidade da economia às variações do preço do petróleo.

Entre 1973 e 1979 a participação do gasto corrente declinou na despesa pública total, o que não impediu que triplicasse em termos absolutos. Já em 1977 os indicadores mostravam claramente que a Venezuela estava vivendo além de suas posses: nesse ano, a soma dos gastos correntes e do serviço da dívida pública ultrapassou as receitas obtidas com o petróleo. Déficits orçamentários aparecem a partir de 1976, acompanhados de déficits em conta corrente cada vez maiores, alcançando US$ 5,7 bilhões em 1978 (KARL, 1982, p. 552- 60).

O governo Pérez, verificando que as necessidades de financiamento para a consecução dos projetos de industrialização previstos no V Plan de la Nación excediam as receitas de petróleo disponíveis, decide recorrer a empréstimos externos, aproveitando a abundância de créditos no mercado financeiro internacional. O acesso a empréstimos de bancos internacionais, utilizando as receitas futuras de petróleo como colateral, era facilitado pela necessidade do sistema financeiro internacional reciclar petrodólares obtidos pelos países superavitários (grandes produtores árabes).

O financiamento externo, justificado oficialmente pelo objetivo de implementar os investimentos produtivos necessários para a diversificação da economia, se torna rapidamente uma fonte recursos para cobrir o gasto público corrente, superando os níveis de endividamento autorizados pelo Congresso. Além do direcionamento a despesas improdutivas, cumpre ressaltar que grande parte dos projetos de industrialização não apresenta, no médio prazo, produtividade suficiente para a provisão de receitas para a liquidação das dívidas assumidas pelo Estado venezuelano. A solvência do Estado depende cada vez mais da renda futura do petróleo: qualquer movimento negativo nos preços do

produto, mesmo que temporário, poderia comprometer a capacidade de honrar os pagamentos da dívida pública.

A Administração Pérez apresenta um caso exemplar de política fiscal pró-cíclica, sem compromisso com a sustentabilidade intertemporal das contas públicas ou com as consequências deletérias do agravamento dos ciclos econômicos. Além dos recursos fiscais do

boom petrolífero e de US$ 11 bilhões adicionados à dívida oficial, Pérez incorreu em larga

escala à dívida flutuante (obrigações financeiras de empresas estatais e agências governamentais autônomas, não contabilizadas junto ao total da dívida oficial). Na ausência de mecanismos de controle, agências estatais assumiram de maneira descentralizada um montante significativo de dívidas de curto prazo, comprometendo a racionalidade da administração fiscal.

Tabela 4.2 – Dívida pública registrada e flutuante (em bilhões de bolívares)

1975 1976 1977 1978 Dívida Direta 4,6 13,6 22,8 33,3 Dívida Indireta 5,2 6,1 9,6 12,8 Outras 3,0 3,1 2,2 4,4 Subtotal (registrado) 12,8 22,4 34,6 50,5 Dívida Flutuante - 6,0 17,0 38,0 TOTAL 12,8 28,4 51,6 88,5 Fonte: KARL, 1982, p. 574.

Luis Herrera Campíns, candidato do COPEI, sucede Pérez na presidência em 1979, deparando-se com um novo boom nos preços do petróleo (1979-1981), provocado pela Revolução Iraniana. Repetindo as práticas habituais, Campíns adota uma política fiscal pró- cíclica, exacerbando as consequências expansionistas resultantes do aumento temporário nas receitas do Estado. O gasto público é duplicado no período, com especial ênfase às despesas correntes (estimulando a elevação do consumo no curto prazo e expandindo as despesas obrigatórias futuras, devido à ampliação do funcionalismo) – comparando os valores de 1978, final da Administração Pérez, e 1981, verifica-se um crescimento de 56% no gasto com investimentos e de aproximadamente 104% em despesas correntes (KARL, 1997, p. 165).

O boom nos preços de petróleo atinge o ápice no início da década de 1980. A partir de 1981 o preço do produto declina continuamente, devido a diversos fatores – redução no consumo dos países desenvolvidos, que adotam medidas de conservação e aumento da

eficiência energética; crescimento maciço da produção em países não participantes da OPEP como México, Grã-Bretanha e Noruega; e incapacidade da OPEP atuar efetivamente como cartel. O descumprimento generalizado dos limites de produção (quotas) negociados entre os países da OPEP provoca disputas internas no bloco, que perde a capacidade de maximizar as rendas do petróleo por meio da redução artificial do volume produzido. Ademais, o aumento nos preços do petróleo a partir de 1973 e a percepção de insegurança no abastecimento motivou a utilização de fontes energéticas alternativas, verificando-se ao longo do período uma importante redução na participação do petróleo na matriz energética mundial.

Entre 1980 e 1988 o valor das exportações de petróleo da Venezuela é reduzido, em termos reais, em 51,8%. Ao longo do período, entretanto, o Estado venezuelano posterga paulatinamente a realização dos ajustes econômicos necessários frente à nova realidade, recorrendo ao financiamento externo para a manutenção da política de distribuição de rendas que sustentava o regime da democracia de conciliação.

Ao longo do período de Punto Fijo a reação do Estado frente ao hiato entre receitas fiscais disponíveis e gastos públicos crescentes havia se concentrado na extração de maiores rendas com a exportação do petróleo. Desse modo, bastaria aumentar a tributação sobre as companhias petroleiras transnacionais e/ou atuar em prol da elevação dos preços do produto no mercado internacional, colhendo os benefícios. Conforme visto, a estratégia de administração dos preços promovida pela OPEP mostra-se inviável após o segundo boom (1979-1981). Por sua vez, a nacionalização da indústria venezuelana do petróleo em 1976 inviabiliza a extração de rendas adicionais do setor – a partir daí caberia ao Estado garantir a adequada provisão de recursos para os investimentos em exploração, produção e refino, cada vez mais elevados.

Para que o petróleo venezuelano permanecesse competitivo em relação aos demais produtores e fontes energéticas concorrentes, seria necessário aumentar a produtividade da indústria nacionalizada, controlando custos e reduzindo a ineficiência. Ao final da década de 1970, após anos de negligência das empresas transnacionais (que interromperam os investimentos com a aproximação do fim das concessões e o aumento da tributação), a indústria encontrava-se significativamente subcapitalizada. Devido à paralisação das atividades de exploração, torna-se urgente a identificação de novas jazidas, evitando a redução do volume de petróleo produzido. O aproveitamento das reservas de óleo pesado da faixa do Orinoco exigiria, igualmente, o dispêndio de recursos consideráveis em investimentos fixos e no desenvolvimento tecnológico. Subsequentemente, a participação do Estado nas rendas do petróleo se reduz rapidamente a partir da nacionalização de 1976,

tendência que será revertida apenas na Administração Chávez, durante o boom de 2003-2008 (DUNNING, 2010, p. 383).

A redução nas receitas do petróleo após o término do segundo boom petrolífero (1979-1981) desencadeia o aprofundamento da crise econômica – o produto interno bruto se contrai nos exercícios de 1982 e 1983 em 5,8%, no total. Os dois últimos anos da Administração de Herrera Campíns são marcados pelo aprofundamento do endividamento externo, com elevação de mais de 57% na dívida externa total entre o final de 1981 e 1983 (calculado com base em KARL, 1997, p. 258).

A crise da dívida externa latino-americana, deflagrada com a moratória mexicana de 1982, dificulta o acesso da Venezuela ao mercado financeiro internacional, fator especialmente grave tendo em vista o perfil da sua dívida externa, concentrada em empréstimos de curto prazo com altas taxas de juros (59,7% da dívida, comparado a média de 47% da região como um todo) (KARL, 1997, p. 173). A fuga de capitais se intensifica, e finalmente em 18 de fevereiro de 1983 ocorre o Viernes Negro, que marca o abandono da taxa de câmbio de 4,3 bolívares estabelecida vinte anos antes, durante o governo Betancourt. É estabelecido um regime de câmbios múltiplos (RECADI), que se tornará um importante canal para a corrupção ao longo dessa década.

A disputa por quotas de dólares se converte no principal objetivo dos agentes privados nos anos 1980 – nenhuma atividade econômica rendia taxas de lucro tão vantajosas quanto o acesso a divisas com preços subsidiados. O valor das taxas de câmbio e dos montantes de quotas para cada produto deveriam ser definidos de acordo com critérios definidos oficialmente, com prioridade para itens essenciais (desde medicamentos a peças de automóveis). Na prática, entretanto, o acesso privilegiado à moeda forte dependia da discricionariedade da burocracia, que estabelecia de forma pouco transparente e sem qualquer previsibilidade os limites para cada setor, e até mesmo para importadores individuais, consolidando um vasto sistema de troca de favores entre funcionários públicos e agentes privados privilegiados (NAÍM, 1993, p. 25-28).

Campíns entrega a seu sucessor, Jaime Lusinchi (AD), um país em situação crítica. A recusa em empreender um ajuste estrutural que corrigisse os desequilíbrios macroeconômicos restringe a capacidade fiscal do Estado venezuelano, que deve conciliar rendas do petróleo decrescentes e o comprometimento de receitas de exportação para o

serviço da dívida externa13. Lusinchi repete, contudo, a estratégia de Campíns, rejeitando a negociação de um acordo com o Fundo Monetário Internacional, apesar da insistência dos bancos internacionais nesse sentido. Nesse momento Brasil, México, Chile e Argentina já haviam recorrido ao organismo, porém a aceitação de condicionalidades permanecia um tópico altamente politizado na Venezuela, cuja classe política relutava, a todo custo, em adotar medidas impopulares.

Lusinchi recebe do Congresso, dominado pela AD, poderes especiais para lidar com as dificuldades econômicas. São adotadas em 1984 medidas de austeridade pontuais, seguindo algumas das prescrições endossadas pelo FMI, o que provoca a oposição aberta da organização nacional dos trabalhadores (CTV), aliada tradicional da AD. De forma geral, a política fiscal da Administração permanece insustentável14. No ano eleitoral de 1988, apesar da gravidade da situação, o governo promove uma brutal expansão no gasto público, impulsionando a economia (que cresce 5,8%) e a candidatura de Carlos Andrés Pérez, que é eleito pela segunda vez à presidência.

A partir do final dos anos 1980, como resultado da redução aguda dos recursos disponíveis para a distribuição clientelista e do declínio evidente na renda das camadas mais pobres, o regime de Punto Fijo perde seus fundamentos materiais, desfazendo-se o consenso social que sustentava politicamente o sistema. O Caracazo (fev. 1989) marca o início de uma crise institucional prolongada, em que as instituições de Punto Fijo não encontram mais legitimidade, permanecendo em vigor como “zumbis” até a derrubada total do regime após a eleição de Hugo Chávez como presidente.

Nesse meio tempo são lançados projetos de reforma liberalizante, que fracassam em garantir a estabilidade da economia venezuelana e terminam revertidos e denunciados, pelo movimento bolivariano em ascensão, como responsáveis pelo colapso econômico e social da década de 1990. A desconstrução do regime punto-fijista e a ascensão do bolivarianismo, assim como as marcantes continuidades na política fiscal venezuelana ao longo dessas rupturas institucionais, serão consideradas no próximo capítulo.

13

Entre 1979 e 1983 o pagamento de juros da dívida externa passa de 5,0% para 17,3% do valor das exportações de bens, serviços e renda.

14

Há uma desaceleração da expansão das despesas públicas correntes no início do governo Lusinchi: 0,3% (1984), -1,5% (1985). O período restante observa o retorno de altas taxas de crescimento do gasto, em média 6,6% (1985-1988) Apenas em 1988 o crescimento foi de 11,0%.