Retrospectiva histórica das políticas públicas de turismo

Nos primórdios da atividade turística no Brasil, a participação governamental era mínima ou inexistente na elaboração de políticas públicas para o fortalecimento do setor. Conforme debatido anteriormente, o turismo deu seus primeiros passos na década de 1930, prosperando de forma conjunta aos cassinos.

Todavia, com a proibição dos jogos de azar no país, o turismo teve a necessidade de tomar outros rumos. A participação pública demonstrava-se fundamental, contudo ela fora omissa em muitas oportunidades do processo histórico. De fato, não houvera incentivos por

parte do governo, uma vez que credenciavam as belezas naturais e culturais como atores propulsores para o desenvolvimento do turismo.

Ou seja, consideravam a intervenção pública dispensável, tendo em vista que somente os atrativos motivariam e captariam os turistas, contribuindo assim, para a ascensão da atividade. No entanto, deve-se relatar as principais ações realizadas pelo Estado, das quais contribuíram de maneira direta ou indireta com o turismo nacional.

Deste modo, a primeira medida governamental relacionada ao campo turístico corresponde ao Decreto-lei nº. 406 de 1938 “[...] que dispunha sobre autorização do Estado para a comercialização de passagens aéreas, marítimas ou terrestres” (ALMEIDA; ROCHA, 2008, p.107).

Constata-se, portanto, uma preocupação oriunda do Governo quanto a entrada de estrangeiros no território brasileiro, pois a partir do mesmo decreto, há uma fiscalização e maior controle do número de passageiros que trafegam pelo país.

Outra medida de destaque destina-se à criação da Embratur (denominada na ocasião de Empresa Brasileira de Turismo) e do CNTUR (Conselho Nacional de Turismo), ambos fundados por intermédio do Decreto-lei nº. 55 de 18 de novembro de 1966 (BENI, 2006, p.23).

Por conseguinte, atenta-se, primeiramente, a distância entre a primeira medida datada em 1938 e a segunda ação política relevante para o turismo no Brasil, efetuada apenas em 1966. Significa uma lacuna de quase três décadas entre uma articulação política e outra. A efetivação tanto da Embratur quanto do CNTUR compõe a formulação do Sistema Nacional de Turismo vinculado, até então, ao Ministério da Atividade e do Comércio (BENI, 2006, p.23).

A formação da Embratur evidencia um marco na história do turismo brasileiro, embora a mesma instituição apresentasse recursos insuficientes e poder político limitado. Porém, equivale aos primeiros procedimentos em regularizar a atividade. Com relação ao CNTUR denota a intenção inicial em praticar a gestão compartilhada, apesar do contexto da Ditadura Militar minimizasse tal preceito.

Ainda a respeito do Regime Militar, ela interferiu de modo incisivo na administração presidencial da Embratur. Afinal, a própria companhia indicava o instrumento ideal para alterar a imagem repressora do sistema vigente. Assim, a Embratur tinha como objetivo divulgar o Brasil no exterior e, simultaneamente, apagar a imagem negativa de repressão e medo vinculado à violência opressora do Governo brasileiro.

Até porque, as notícias de tortura, repressão, seqüestros e assassinatos à população civil alastravam-se por todo o mundo, sem mencionar o número de refugiados e deportados, dos quais representavam a parcela da população temerosa e reprimida. Em contrapartida, o Estado deveria reagir, na pretensão de transmutar tal imagem. Assim, a Embratur atuava como porta-voz do Regime Militar, conforme Santos Filho (2004) verifica:

Foi no interior dessa conjuntura que surgiu a Embratur, portanto, sua função estava além da busca de um ordenamento legal para a formulação de uma política nacional para o turismo. Na verdade, os militares, nesse momento, entendiam ser a Embratur o instrumento ideal para combater a idéia de ditadura assassina que os setores da sociedade nacional e internacional denunciavam.

A fim de disfarçar o caos opressor que tomava conta do país, o Regime Militar por meio da Embratur preconizava uma conduta repugnante em interligar o Brasil à sensualidade da mulher brasileira, na tentativa de criar uma nova imagem; uma imagem repleta de alegria, sol, praia e mulheres sedutoras:

A estratégica consistiu em montar uma propaganda política oficial que seria veiculada por meio de um órgão de turismo, em que as belezas do Brasil serviriam para ocultar o que de fato estava ocorrendo no país. Com um apelo voltado à plástica da mulher brasileira, ao carnaval e à hospitalidade do povo em bem receber o turista estrangeiro, criaram-se instrumentos que exploravam o lúdico das pessoas, transmitindo uma mensagem de otimismo e ufanismo nacionalistas. (SANTOS FILHO, 2004)

Durante toda a Ditadura Militar, a exploração erótica da mulher brasileira conduziu as estratégicas equivocadas da gestão pública em relação ao turismo. No pretexto de atrair turistas, o Regime Militar usufruiu da Embratur para maquiar os acontecimentos ocorridos no país e demonstrar ao mundo não apenas as belezas naturais, como também a beleza da mulher brasileira.

Como conseqüência, o turismo sexual prosperou em todo o território nacional, principalmente nas cidades do litoral nordestino onde as condições socioeconômicas da população evidenciavam como precárias.

Na década de 1970, os incentivos ao turismo foram otimizados, devido a criação do FUNGETUR (Fundo Geral do Turismo) através do Decreto-Lei nº. 1376 que viabilizava a captação de incentivos fiscais para estimular o setor hoteleiro (BENI, 2006, p.24). Além disso, o FUNGETUR deveria financiar empreendimentos, obras e demais serviços turísticos, de modo a ser administrado pela Embratur.

O FUNGETUR designa-se ao primeiro fundo elaborado para financiamento de projetos turísticos, contudo o direcionamento errôneo do capital a empreendimentos hoteleiros de luxo favoreceu ao colapso do plano, tendo em vista que os hotéis não atendiam ao mercado interno, mas sim, ao externo.

Basta salientar que neste projeto “[...] não foram levados em consideração os estudos de localização, de viabilidade econômico-financeira, de formação de recursos humanos e de inclusão social” (BENI, 2006, p.25) acenando apenas para estimular a iniciativa privada, mas não o turismo como todo.

A década de 1980 demarca a transição da Ditadura Militar ao Regime Democrático, consistindo alterações em muitos decretos e portarias. No setor do turismo, inicia-se uma melhor configuração no planejamento público da atividade, no entanto, a participação da iniciativa privada encontrava-se reduzida.

Após o término da Ditadura, o Governo brasileiro tem trabalhado para desvincular a imagem sensual da mulher brasileira e procura combater o turismo sexual. A própria Embratur vem realizando um árduo trabalho a fim de apagar a imagem de apelo sexual, mas precisará de tempo para chegar a resultados mais concretos, uma vez que a médio e curto prazo serão difíceis a alcançar qualquer meta pretendida. (Anexo B – figura 3).

Somente na década de 1990 as políticas públicas de turismo apresentavam o rumo mais coerente na conjuntura brasileira, ampliando o debate entre os agentes percussores do turismo – o governo, a iniciativa privada, a academia e a sociedade – e sinalizando para a evolução do planejamento mais apropriado.

No segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, o Ministério do Turismo – até aquele momento, vinculado ao Ministério da Indústria, Comércio e Turismo – aglutinou-se ao Ministério dos Esportes, formando o Ministério dos Esportes e do Turismo (Anexo A – tabela 9). Além disso, o turismo fora inserido ao “Plano Plurianual 2000-2003”, demonstrando a relevância adquirida pela atividade na gestão daquele presidente.

O PMNT permaneceu como principal modelo de planejamento para o setor, sendo considerado um dos programas mais importantes em prol do turismo. Em 2003, um novo presidente chegou ao cargo: Luís Inácio Lula da Silva demarcaria uma nova maneira de elaborar o turismo nacional.

Até porque, o turismo sequer recebera um respaldo significativo por parte do governo antes da década de 1990. Ao contrário, trataram a atividade com propósitos distintos, não visando ao desenvolvimento da atividade, mas sim, a outros interesses, conforme debatido a

respeito da Ditadura Militar. Ou aproveitaram do turismo como um trampolim para políticos oportunistas ascender em cargos públicos de categoria superior.

Afinal, “[...] políticos e partidos receberam o setor de turismo como resultado de barganha política e não com a proposta de desenvolver uma política nacional para de (sic) turismo”. (SANTOS FILHO, 2004). Desta forma, constata-se que o turismo encontrava-se no segundo plano das ações políticas ou tratava-se de um mecanismo abominável de políticos com interesses secundários.

A partir da década de 1990, esta realidade transfigurou-se para melhor, embora não consistisse o suficiente. No entanto, ao tomar posse da presidência da República, Luis Inácio Lula da Silva promoveu uma série de mudanças que marcaria a história das políticas públicas de turismo no Brasil.

De início, implementou o “Plano Nacional do Turismo – Diretrizes, Metas e Programas”, constando, entre outras medidas, a formação do Ministério do Turismo, do qual sempre estivera atrelado a outros ministérios, seja do Ministério da Atividade e do Comércio, seja do Ministério da Indústria e do Comércio, seja do Ministério dos Esportes (Anexo A – tabela 9).

De fato, muitas medidas encontradas no referenciado plano entraram em vigor, contudo, todas as ações apresentavam-se moldadas à característica populista tão flagrante deste presidente.

Basta saber até que ponto o populismo atribuído ao Presidente Lula iria afetar as políticas públicas de turismo, prejudicando-a e tornando mais uma manobra eleitoreira ou contribuindo com o fomento do setor e alicerçando as bases de uma nova política revolucionária do âmbito turístico nacional.