A ampliação da complexidade das relações entre os Estados-nacionais no cenário internacional, decorrente da globalização, leva à perspectiva de diminuição dos conflitos com regras internacionais e a pretensão da manutenção da paz no âmbito internacional gera o debate sobre a função dos regimes internacionais, orientando a necessidade da normatização para as boas relações na cooperação internacional.
O que se observa é que as organizações internacionais ampliam sua importância e se constituem como pilares de variados regimes na área de segurança, da política econômica e do desenvolvimento sustentável. A função dessas organizações transmuda-se em estruturas de referência para a facilitação da cooperação entre os Estados e entre os entes subnacionais, não-governamentais e transnacionais. Entende-se que essas instituições, contribuem para a criação de um ambiente mais propício à cooperação, por meio da fixação de padrões de comportamento que contribuem para a conexão destes atores internacionais visando à construção de um ambiente de partilha mútua e aprendizagem (KEOHANE, 1998).
Na década de 1980, a pesquisa sobre regimes internacionais mudou de tentativas de descrever os fenômenos de interdependência e regimes internacionais para uma análise mais detalhada das condições sob as quais os países cooperam. Como ocorre a cooperação entre os estados soberanos e como as instituições internacionais os afetam? Do ponto de vista do realismo político, tanto a confiança depositada pelos Estados em certas instituições internacionais e a explosão em seu número eram intrigantes. Porque deveria exister instituições internacionais em um mundo dominado por Estados soberanos? Esta questão parecia sem resposta se as instituições eram vistas como opostas ou acima do estado, mas não se fossem vistas como dispositivos para ajudar os Estados a cumprir seus objetivos. A nova pesquisa sobre instituições internacionais rompeu decisivamente com o legalismo - a visão de que o direito pode ser eficaz independentemente das condições políticas, bem como do idealismo associado às origens do campo. Em vez disso, os estudiosos adotaram os pressupostos de realismo, aceitando que o poder do Estado relativo e interesses concorrentes eram fatores-chave na política mundial, mas ao mesmo tempo, tirar novas conclusões sobre a influência das instituições no processo. As instituições criam a capacidade para os Estados cooperarem de maneiras mutuamente benéficas, reduzindo os custos de fazer e fazer cumprir acordos - o queos economistas chamam de "custos de
transação". Eles raramente se envolvem na aplicação centralizada de acordos, mas eles fazem reforçar práticas de reciprocidade, que fornecem incentivos para os governos manterem seus próprios compromissos para garantir que outros o fazem também. Mesmo os Estados poderosos têm interesse, na maioria das vezes, em seguir as regras de instituições internacionais, uma vez que a conformidade geral com as regras torna o comportamento de outros Estados mais previsível. (KEOHANE, 1998, p. 83).
Há a definição de regime internacional como um acervo de princípios, regras, normas e procedimentos, que amparam as tomadas de decisões ao redor das quais caminham as pretensões dos atores em uma área específica das relações internacionais. Os regimes são aqui conceituados como variáveis intervenientes, que intermedeiam a relação entre fatores causais como poder, valores, interesse e os resultados e/ou comportamentos alcançados por eles (KRASNER, 1983).
De acordo com Krasner (1983), as variáveis causais, os fatores que possibilitam a formação dos regimes são: a) O interesse (desejo de maximizar a função de uma parte quando esta função não inclui a utilização de outra parte); b) O poder político (que segue duas orientações, uma que persegue o bem comum, e outra, que procura maximizar interesses particulares dos atores); c) Normas e princípios (características definidoras de um regime); d) Os usos e costumes (padrões regulares de comportamento atuais e práticas antigas) e) O conhecimento científico (que permite um consenso em torno do assunto objeto de negociação).
Como se vê, os princípios, sendo a razão de ser de um regime internacional, não estão, em si, sujeitos à alteração direta. A principal fonte de alteração de um regime é, segundo Krasner (1983), sua forma estrutural, ou seja, suas regras e procedimentos de tomada de decisão.
Sob outro olhar, segundo a teorização de Keohane (1984), os princípios estão ligados às convicções sobre causalidade e justiça e definem, em geral, os propósitos que os integrantes de um regime internacional buscarão perquirir. Essa definição infere, ainda, estudos sobre três elementos: princípios, normas e processo decisório. Keohane (1984) menciona que, os princípios dos regimes monetários e de comércio do pós-guerra enfatizaram o valor dos padrões abertos e não discriminatórios nas transações econômicas internacionais. O princípio de um regime ambiental deverá se focar em iniciativas sustentáveis para a gestão compartilhada de bens públicos ambientais comuns.
As normas de um regime internacional, por sua vez, contêm afirmações claras que indicam aos membros do regime o que pode ser considerado como comportamento legítimo
ou ilegítimo, definindo responsabilidades e obrigações. As regras, por sua vez, são mais específicas, indicam em detalhes as obrigações e direitos dos membros – como é o caso das cláusulas do protocolo de Quioto, por exemplo – e podem ser alteradas mais facilmente do que as normas e princípios, já que pode até mesmo haver mais de um conjunto de regras sobre um certo assunto. Finalmente, procedimentos de tomada de decisão estão no mesmo nível de especificidade das normas, mas se referem diretamente a prescrições objetivas, fornecendo maneiras de implementar princípios e alterar regras.
Princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão são os quatro componentes dos regimes, e é justamente a simbiose entre eles que lhes confere legitimidade. Todos esses componentes tem a função de prescrever certas ações e coibir outras, e implicam obrigações, mesmo que não sejam reforçadas por um sistema legal formal (KRASNER, 1983).
É relevante destacar também a definição de regimes de Keohane e Nye (2012): “conjuntos de arranjos de governança que incluem redes de regras, normas e procedimentos que regulam comportamentos dos atores e controlam os seus efeitos”. (KEONANE; NYE, 2012, p. 19).
Dessa maneira, pode-se pensar em regimes em termos de injunções menos ou mais específicas. Existem injunções que são suficientemente específicas para que violações a elas sejam facilmente identificáveis e para que mudanças nelas possam ser claramente observadas, tanto como são suficientemente significantes para que acarretem mudanças no comportamento dos atores. É justamente nessas injunções intermediárias, que causam consequências políticas, que se identifica a essência dos Regimes Internacionais (KEOHANE, 1998).
Segundo Keohane (1998), os regimes surgem porque os atores da política mundial acreditam que, por meio deles, serão capazes de firmar acordos benéficos que não seriam possíveis de outro modo. Ou seja, prenunciam que os regimes facilitarão a cooperação, antecipando os efeitos e guiando as ações daqueles que buscam estabelecê-los.
Regimes não são construídos para reforçar acordos, mas para estabelecer expectativas mútuas estáveis sobre o padrão de comportamento dos atores em longo prazo e para desenvolver relações que ajudem as partes a adaptar suas práticas às novas situações de incerteza. Como princípios e regras ajudam a reduzir a variação de comportamentos esperados, a incerteza tende a diminuir, favorecendo a cooperação. Entretanto, diminuir as incertezas não significa, necessariamente, aumentar o bem-estar global. Regimes podem ser
usados para a busca de interesses particulares ou mais amplos. O que garante que os regimes sejam eficientes e legítimos, por outro lado, é a conformidade dos atores (KEOHANE, 1998).
Por fim, os regimes, bem como as instituições que os incorporam, não devem ser encarados como elementos de uma ordem “além do Estado” ou como “quase governos” no âmbito internacional. De acordo com Keohane (1998), os arranjos de um regime devem ser vistos, principalmente, como frutos do autointeresse dos atores. No entanto, Regimes também podem afetar interesses estatais, já que a noção de autointeresse é elástica e altamente subjetiva. Percepções de autointeresse dependem tanto das expectativas dos atores quanto às consequências prováveis de ações particulares quanto como de seus valores fundamentais. Regimes, certamente podem afetar expectativas e podem afetar também valores.
Longe de ser contrariada pela visão de que o comportamento internacional é largamente moldado pelos poderes e interesses, o conceito de Regime Internacional é consistente tanto com a importância dos poderes diferenciais quanto como com uma visão sofisticada de autointeresse. Teorias de regimes podem incorporar insights realistas sobre o papel de poderes e interesses, enquanto também podem indicar a inadequação de teorias que definem interesses de uma forma tão estreita que falham em levar em conta o papel das instituições (KEOHANE, 1984).
O estudo das organizações e instituições internacionais está conectado ao estabelecimento de uma possível ordem internacional, onde o tema ganha destaque no momento em que os Estados passam a buscar uma solução para os conflitos. Um exemplo do pensamento idealista foi a criação da ONU, em 1945, onde articulava-se para buscar a promoção da segurança por meio da atuação de uma instituição internacional, hábil para mediar os conflitos internacionais e promover a cooperação entre as nações, sendo esse um dos papéis das organizações e instituições internacionais.
Após a Segunda Guerra Mundial houve uma ascensão de regimes e instituições internacionais, pois, o conflito revelou ao cenário internacional, a realidade da disputa de poder entre os Estados. Logo após o fim do referido conflito mundial, o papel efetivo da ONU em promover a paz internacional coloca em confronto abordagens realista e institucionalista.
Diante deste fato, a cooperação e a coexistência entre os Estados tornam-se uma realidade em face da interdependência dos seus atores indispensável para a sua sobrevivência e desenvolvimento. Por sua vez, a ONU teria como finalidade promover a cooperação internacional e a resolução de conflitos internacionais através do mecanismo de segurança coletiva internacional, em que todos os países concordariam sobre as ameaças à estabilidade
internacional e agiriam de forma coletiva, entendendo a segurança internacional como resultado da ação racional dos estados (KEOHANE, 1998).
Para os realistas, a ONU e outras organizações internacionais, apenas refletem o desequilíbrio do poder internacional. Em outras palavras, no exemplo da ONU, os países com assento permanente no Conselho de Segurança eram quem detinham legitimidade para decidir sobre a paz mundial, deixando os demais a mercê destes interesses.
Em meados da década de 1970, há um aumento no interesse acadêmico pelos estudos dos regimes internacionais, em razão das consequências decorrentes da crise do petróleo. Por conta da interdependência complexa conceituada por Keohane e Nye (2012), os problemas globais demandam uma maior coordenação política, que refletem no interesse pela formulação de mecanismos para ampliação da cooperação. A teorização dos regimes e instituições internacionais estabelece a partir de 1980, a atenção dos teóricos das Relações Internacionais para estudos mais aprofundados visando à conceituação de cooperação, incluindo as organizações internacionais (KRASNER, 1983).
Com o término da Guerra Fria, o debate sobre o papel das organizações e instituições internacionais sofreu um grande aprofundamento, porque anteriormente a estrutura de bipolaridade de poder refletia nas mesmas. Nos anos 90, em face do desenvolvimento da teoria da interdependência, tanto as organizações e instituições internacionais tradicionais ampliam sua influência no cenário internacional, como também blocos de integração (Mercado Comum Europeu) e aumenta o interesse por regimes internacionais, pois, geravam a percepção de serem mecanismos reguladores de estabilidade internacional, ou como protagonistas hábeis de propiciar a governabilidade mundial, por meio de sistemas democráticos de atuação.
No debate atual, dois pontos são objeto de análise: a efetividade e a legitimidade das organizações e instituições internacionais. É necessário ainda um certo amadurecimento no entendimento sobre a capacidade desses organismos tornarem efetivas suas decisões, muito embora se tenha reconhecimento de sua influência no cenário internacional. De outro lado, o segundo ponto é a baixa representatividade democrática, isto é, a atuação efetiva dos países nas decisões internacionais e o crescimento da influência de outros atores na definição do sistema internacional.
Nesse sentido, a Teoria dos Regimes pressupõe que, embora as características do Sistema Internacional, os Estados e os entes subnacionais podem se envolver em redes institucionais de sentido mais amplo, com regramentos que permitem a possibilidade de contribuição para a alteração de comportamentos. Daí porque, segundo a definição de Krasner
(1983), os regimes seriam “meios” para a convergência de expectativas entre atores, tendo, portanto, o status de variável interveniente sobre os comportamentos individuais dos Estados nacionais e entes subnacionais na atuação internacional.
Por fim, diante desta situação fática, os entes subnacionais como novos atores possuem a tendência de atuação na esfera internacional. Nessa perspectiva, à luz da discussão a literatura consolidou a paradiplomacia e as redes de CTI de cidades, as quais são essenciais à compreensão para a análise do objeto da pesquisa, a qual será tratada na próxima seção.
3 PARADIPLOMACIA E REDES DE COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL DE CIDADES