Rumo a um Estado Multicultural e Pluriétnico

Em meio ao questionamento internacional com relação aos quinhentos anos de “descobrimento” das Américas, o advento da Convenção n° 169 da OIT, o fortalecimentos dos movimentos indígenas, e as reformas constitucionais que ocorreram em diversos países latino-americanos, surge, na década de 1990, um novo modelo de gestão da multiculturalidade, o que Yrigoyen chama de “horizonte pluralista” (2004, p. 172).

3.2.2.1 O novo constitucionalismo latino-americano

As novas constituições dos países latino-americanos foram surgindo com um caráter cada vez mais pluriétnico, reconhecendo a diversidade social, cultural e natural destes Estados, numa perspectiva que Carlos Frederico Marés de Souza Filho chama de socioambiental (2001, p. 26).

A transição, de constituições que não reconheciam a característica multicultural dos Estados latino-americanos, para documentos que a reconhecem e reafirmam, teve início com as leis maiores da Guatemala (1985), Nicarágua (1987) e Brasil (1988). A primeira, reconheceu o caráter multicultural do Estado, apesar de possuir ainda uma carga integracionista; a segunda reconheceu a multiculturalidade da Nicarágua e é pioneira em reconhecer certa autonomia dos povos indígenas, embora não atinja plenamente um horizonte pluralista; e a terceira reconheceu

importantes direitos coletivos aos indígenas e aos quilombolas (YRIGOYEN, 2006, p. 18 e 19). Marés ressalta que, embora tanto a constituição brasileira quanto a nicaraguense não utilizem palavras como “diversidade” ou “pluralismo”, essas também se encaixam nesse novo movimento de reconhecimento da multiculturalidade dos Estados (2001, p. 28).

O reconhecimento de uma jurisdição indígena em si é inaugurado pela constituição colombiana de 1991⁴⁵, que é seguida pelas constituições dos outros países andinos⁴⁶, quais sejam: Peru (1993), Bolívia (1994-2003), Equador (1998) e Venezuela (1999). Também as constituições do Paraguai (1992) e do México (1992-2001) trazem traços de reconhecimento de uma multiculturalidade.

As novas constituições andinas, sendo analisadas conjuntamente com a Convenção n° 169 da OIT, trouxeram algumas mudanças paradigmáticas de extrema importância. Primeiramente, foi reconhecido o caráter pluricultural dos Estados, sendo garantido o direito à identidade cultural. Tal reconhecimento vem como resposta ao modelo de Estado-nação pautado na monoculturalidade, e permite sua superação. Ainda, é reconhecida a igual dignidade entre as culturas, viabilizando o abandono do modelo onde a cultura ocidental se sobrepunha às demais.

Em segundo lugar, houve o reconhecimento destes povos e comunidades como sujeitos políticos que têm o direito de controlar suas próprias instituições e de escolher a direção em que seu desenvolvimento deve seguir. Isso promove uma superação do modelo tutelar vigente anteriormente, onde os povos eram considerados meros objetos de políticas que, evidentemente, não eram desenvolvidas por eles.

Nesse sentido, são reconhecidas formas de participação, consulta e representação direta dos povos o que, segundo Yrigoyen (2009), supera a ideia de que somente funcionários públicos têm o poder de representar e formar a vontade

45 Em outubro de 2014, vinte e três anos depois do reconhecimento da multiculturalidade e da jurisdição indígena pela Constituição colombiana, foi promulgado um decreto (cuja aplicação é facultada à vontade dos povos indígenas em questão) que permite que os povos indígenas do país exerçam de algumas funções públicas, como o Sistema Educativo Indígena próprio, o Sistema Indígena de Saúde Própria e Intercultural e o Sistema Geral de Participação (SGP), por meio de suas autoridades (EL TIEMPO, 2014).

46 Países andinos são entendidos, aqui, como aqueles assim chamados devido a suas características geográficas e políticas, abarcando o Peru, Bolívia, Colômbia, Equador e Venezuela. Chile e Argentina, que poderiam ser entendidos como andinos devido à sua localização geográfica, não são considerados como países andinos no dado contexto.

popular. Ainda, o reconhecimento do direito consuetudinário indígena e sua jurisdição especial representam formas de superação do monismo jurídico, sendo um exemplo claro de que existe, nestes países, um pluralismo jurídico interno.

Deste modo, as reformas constitucionais promovem o questionamento dos binômios Estado-nação e Estado-direito. O primeiro se vê refutado pois o Estado deixa de representar uma nação homogênea (e irreal), para abarcar a diversidade presente na realidade desses países, ou seja, os diferentes povos e comunidades que a compõem, respeitando sua diversidade cultural. O segundo é questionado na medida em que começa-se a aceitar outras fontes de produção jurídica que não a Estatal.

Ainda, o reconhecimento dos povos enquanto sujeitos os retira da posição de inferioridade que lhes foi imposta anteriormente. Entende-se que esses povos tem tanto direito (e capacidade) quanto os outros de decidir sobre seu próprio destino.

As novas constituições andinas e a Convenção n° 169 da OIT reconhecem, portanto, três conteúdos mínimos, sendo eles: i) um sistema próprio de normas e procedimentos, sendo reconhecida a capacidade reguladora destes povos e comunidades; ii) a função jurisdicional especial destes povos, o que implica na validade e eficácia imediata das decisões tomadas nesta jurisdição; e iii) um sistema institucional ou de autoridades, em outras palavras, a capacidade destes povos e comunidades de governarem-se (YRIGOYEN, 2006, p. 22).

Essas reformas positivas no sentido de um horizonte pluralista vieram acompanhadas, no entanto, de outras reformas: foi recepcionado também um modelo socioeconômico neoliberal. Assim, as constituições andinas incluem em seu corpo normas relativas à desregulação, à redução dos direitos sociais e à abertura do Estado para as transnacionais que desenvolvem atividades extrativistas. Esse quadro gera, evidentemente, novas tipos de ameaças aos povos indígenas e tradicionais. É necessário, portanto, superar essas novas formas de violação de seus direitos, além dos resquícios das ideologias de inferiorização dos povos indígenas, do Estado-nação e do monismo jurídico (YRIGOYEN, 2006, p. 24).

Desta forma, há ainda um longo caminho a ser trilhado para que todas as inovações trazidas por estas novas constituições se tornem reais. É necessário que seja reconhecido o direito de definição dos povos indígenas e tribais não somente no âmbito formal, mas que se caminhe no sentido da efetivação destes direitos no

âmbito material. A partir desse reconhecimento, tais grupos estarão mais próximos de exercer seu direito de autodeterminação e poderão negociar, sob o princípio da igual dignidade dos povos e culturas, a partir de uma posição de igualdade, para decidir como se dará a sua participação e sobre as formas de articulação democrática da diversidade.

3.2.2.2 Multiculturalidade e os Direitos Humanos em âmbito Internacional

O modelo de um Estado multicultural, além de já presente em alguns países, é também endossado pelo regime internacional de direitos humanos. Os instrumentos internacionais de direitos humanos, no que se refere à questão dos povos indígenas e tribais, têm se desenvolvido no sentido de garantir o direito à integridade cultural desses povos e às formas de praticar esse direito (por meio de instrumentos como a consulta e a participação, por exemplo).

Para que seja possível a manutenção da integridade cultural desses povos, é necessário que seja garantido também o seu direito à autodeterminação. Assim, a legislação internacional garante o direito dos povos a se autodeterminar, ou seja, seu direito a ter o controle de seus próprios destinos e de que as estruturas de governo estejam equipadas de acordo com suas necessidades e formas de organização (ANAYA, 2004, p. 50).

Deste direito se depreende, também, o direito dos povos indígenas e tribais ao autogoverno. Ainda no entendimento de Anaya, delegar a autoridade governamental para as comunidades indígenas significa diminuir sua vulnerabilidade face aos poderes dos interesses da maioria e da elite e tornar possível que o governo responda apenas aos interesses das comunidades indígenas e de seus membros nos temas a eles relacionados.

Trata-se de um sistema que pretende reconhecer, simultaneamente, unidade e diversidade, na medida que defende a integridade cultural e a autonomia, além da participação direta, mas também a continuidade da participação desses povos e comunidades em unidades mais amplas de interação social e política. Desta forma, tais grupos são reconhecidos como distintos do restante da população de um país, possuindo formas próprias de organização, que são válidas e eficazes, mas continuam participando, de uma forma especial, dos Estados de que fazem parte (ANAYA, 2004, p. 60).

Frise-se ainda que, conforme defende Anaya (2004, p. 16), atual relator especial da ONU para a situação dos direitos e liberdades fundamentais dos povos indígenas, há um movimento do regime internacional de direitos humanos no sentido de tornar o reconhecimento de Estados multiculturais, assim como a sua aplicação na realidade, uma prioridade global.

Realizada a análise da questão dos povos indígenas e povos e comunidades tradicionais no âmbito nacional, partiremos agora para a compreensão do tema na legislação internacional, a partir de documentos da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), da Organização das Nações Unidas (ONU) e da Organização Internacional do Trabalho (OIT).