Síntese do capítulo

A discussão apontou que, no decorrer de uma fase de modernidade e industrialização, o planejamento realizado desde Haussmann e Cerdà refletia interesses imobiliários e de especulação financeira movidos pelas elites. No planejamento de Haussmann, conhecido pela demolição de áreas populares, não teria havido uma ruptura total com o planejamento anterior de Paris, mas uma contiguidade, dada a manutenção de algumas áreas. No caso de Barcelona, teria havido na intenção do planejamento uma ruptura, com o plano de demolição da cidade antiga, traduzida na expansão, o Ensanche. Na prática, a cidade antiga, contígua, acabou preservada. Os dois planos, de Paris e Barcelona, que já continham uma visão latente de metrópole, perduram até os dias atuais na sua essência.

As consequências de uma separação entre o que é planejado e um espaço urbano condizente com a realidade, com diferentes roupagens, durante a história do planejamento urbano, se apresentam como dinâmicas de polarização e de exclusão social. O planejamento de influência keynesiana e fordista, de concepções modernistas e, mais tarde, funcionalistas, teve sua evolução de meados do século XIX até o seu apogeu nas décadas de 1960-70.

Na era globalizada, as grandes regiões metropolitanas assumem um regime territorial, gerando um quadro de competitividade empresarial entre as metrópoles. A forma organizacional da gestão metropolitana mostra, em sua maior parte, práticas de planejamento que induzem a uma fragmentação político-territorial e institucional. O resultado tende a reproduzir inequidades socioespaciais, desequilíbrios socioambientais e segregação socioeconômica.

A discussão mostrou que uma forma integrada de planejamento inclui uma cooperação intermunicipa, na qual planejamento e gestão façam parte da agenda metropolitana, não diferindo a cidade planejada da cidade praticada.

A abordagem apontou, ainda, condições de um sistema de governança baseada na afirmação de Le Galès (2012), de que a questão da governança está baseada na efetividade das políticas públicas. Assim, buscou-se organizar a discussão em quatro dimensões, critérios ou parâmetros que tratam dos seguintes temas: arranjo institucional e marcos regulatórios; organização da gestão, articulação das esferas e coordenação; fundos e capacidade de gestão dos recursos financeiros; e formas de planejamento, planejamento participativo e concertação. Neste trabalho enfatizou-se também possíveis impactos de um sistema de governança relacionados à maior ou menor participação de diferentes atores e redes de articulação.

Uma referência na exploração do papel do contexto histórico, bem como das dimensões de compreensão de um sistema de governança, é o caso do Canadá. As experiências de governança urbana que se apresentam no Capítulo 2 mostram como se estrutura a questão metropolitana naquele país. Observam-se também problemas, desafios e algumas soluções que se evidenciam na construção de suas agendas metropolitanas. Um caso específico é o da estrutura institucional da região metropolitana de Montreal, que apoia a compreensão do papel das instituições na governança metropolitana e seu desenvolvimento futuro.

CAPÍTULO 2

BASES

ANALÍTICAS:

DIMENSÕES

DA

GOVERNANÇA

METROPOLITANA

Este capítulo busca responder à primeira questão de pesquisa, que trata do papel do sistema de governança na formulação das políticas públicas na região metropolitana de Montreal. A partir dessa abordagem, são apresentadas as bases analíticas a serem adotadas nesta tese. Como forma de contextualizar as reflexões, parte-se de selecionadas experiências de governança metropolitana ocorridas no Canadá, de cuja significativa atuação foram extraídas aprendizagens sobre o processo de gestão metropolitana.

A partir da descrição e análise dos modelos de governança nas três principais áreas metropolitanas canadenses, particulariza-se uma análise da estrutura de governança na área metropolitana de Montreal. A escolha da área metropolitana de Montreal, como modelo de referência para análise, será justificada no decorrer deste capítulo. Para uma visão aplicada, acrescenta-se uma discussão com base em entrevistas semiestruturadas com 14 atores representativos de diversos setores, quais sejam, o político, o institucional, o econômico, o social, o ambiental e o acadêmico da Montreal metropolitana.

Busca-se mostrar neste capítulo o contexto histórico do país, o arcabouço institucional da governança, as relações intergovernamentais, a gestão do território e a participação da sociedade civil no planejamento, bem como a ação das políticas públicas territorial- metropolitanas. Procurando aplicar esquemas conceituais discutidos no Capítulo 1 – referencial teórico, a discussão da experiência canadense pretende servir de baliza para a análise e reflexão sobre as experiências metropolitanas brasileiras apresentadas nos próximos capítulos.

Assim, retomam-se os quatro critérios de análise relativos ao desempenho e qualidade de governança de uma região metropolitana: 1) Arranjo institucional e marcos regulatórios; 2) Organização da gestão, articulação das esferas e coordenação; 3) Fundos e capacidade de gestão dos recursos financeiros; 4) Formas de planejamento, planejamento participativo e concertação.

O primeiro critério – arranjo institucional e marcos regulatórios - implica a existência de um espaço político que é composto através dos seguintes elementos (Lefèvre, 2010a): estrutura institucional de governos metropolitanos, arranjos (voluntários/horizontais, top-

down/vertical, formais ou informais, supramunicipal ou inframunicipal), legislação e definição de políticas metropolitanas, temas estudados por Klink, Gross e Lefèvre (KLINK, 2010b; 2011; GROSS, 2007b; LEFÈVRE, 2008; 2010a).

O segundo critério de análise - articulação e coordenação das esferas de ação governamental - trata da organização e práticas da gestão, articulações entre os arranjos institucionais existentes, entre os municípios de uma mesma região metropolitana (cooperação e acordos, consórcios intermunicipais) e da integração dos planos e políticas públicas e articulações com outras esferas governamentais para uma agenda compartilhada.

O terceiro critério se refere à gestão dos recursos financeiros, ou seja, quais os mecanismos utilizados para fundos e capacidade de gestão dos recursos financeiros, meios de obtenção dos recursos (instrumentos econômicos e fiscais), e equidade quanto à distribuição dos recursos, de acordo com Fainstein (2010).

O quarto critério, formas de planejamento e concertação, trata da concertação intergovernamental quanto à integração horizontal da ação intermunicipal e integração vertical dos atores governamentais (infra e supramunicipal) e a concertação pública – forças sociais e políticas e sua integração no planejamento, canais para a discussão de problemas metropolitanos, planejamento participativo e a ação coletiva na escala metropolitana.

2.1 Governança metropolitana e gestão do território: a experiência do Canadá