A relação entre alterações climáticas e segurança tem tido o maior destaque nos debates académicos e políticos, particularmente após os relatórios do IPCC; o documentário An Inconvenient Truth, do ex-vice-presidente dos EUA, Al Gore; o Prémio Nobel da Paz concedido a ambos, em 2007; e a primeira reunião do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU) para discutir o assunto. Concomitante à crescente importância do tema nos meios científico e político, embora ainda se encontre em processo de aprofundamento, identifica-se a inclusão das alterações climáticas nos debates sobre segurança, indicando-as como ameaça à paz, exacerbando vulnerabilidades e tensões existentes (potenciando a ocorrência de conflitos).
Segurança, em termos gerais, sob uma ótica tradicional, pode ser apontada como um conceito decorrente dos interesses políticos de atores ou grupos específicos, com discussão a ter lugar, fundamentalmente, sob forte influência militar, visando proteger o Estado de ameaças internas ou externas, perigos e urgências que possam intervir incisivamente contra interesses e valores da sua sociedade (Buzan; Hansen, 2012, p. 34-39). Desta forma, segurança mediria a ausência de ameaças aos valores adquiridos, a ausência de guerra, ou o
que se convencionou chamar paz negativa. Essa conceção, adotada no período da Guerra Fria, atendia aos interesses da época e justificava o uso da força militar para deter ameaças e perigos em cada território, com vista à proteção do Estado (Møller, 2001).
A partir do fim da Segunda Guerra Mundial, com a bipolaridade estabelecida pela Guerra Fria, o estudo sobre segurança despertou o interesse do meio civil, ampliando o debate dos estudos estratégicos. Simultaneamente a essa discussão, outras ameaças e riscos, não militares, relacionados com o tema, emergiram nas décadas de 70 e 80 do século passado. Esses estudos pressupunham a expansão do conceito tradicional de segurança, abordando, muito para além do poder militar, a eliminação e/ou redução da violência estrutural que impedia o bem-estar de grande parte da população mundial, ou seja, a promoção da paz positiva (Møller, 2001).
As organizações ambientais, segundo Oels (2012), foram as primeiras instituições a abordar as alterações climáticas como uma questão de segurança, tentando realizar ações de mitigação para evitar migrações em massa devido aos fenómenos climáticos extremos. Porque países como os EUA e a Austrália, entre outros, mostravam-se relutantes em aceitar os problemas decorrentes do fenómeno das AC e insistiam em permanecer indiferentes a esse respeito. O debate académico desenvolveu-se a partir de Norman Myers e dos seus estudos sobre refugiados ambientais. A partir de então, têm-se estudado as relações entre superpopulação, escassez de recursos naturais, migrações em massa, possibilidade de conflitos e segurança. Para os ambientalistas norte-americanos, ainda hoje, a articulação das alterações climáticas como ameaça à segurança seria o modo mais convincente para o governo agir e tornar as AC uma prioridade política (Oels, 2012).
A discussão sobre segurança nos anos 90 do século XX expandiu significativamente o foco inicial de estudos para os setores de natureza económica, social e ambiental. Conceitos de segurança humana, social, ambiental, comum, entre outros, ampliaram o rol de ameaças à segurança global, pois identificou-se que as principais ameaças à segurança internacional não partiam individual e unicamente dos Estados, uns contra os outros. Os problemas eram globais e compartilhados por todos, de que são exemplo as guerras e os seus efeitos devastadores na economia; grandes diferenças nos padrões de vida local, regional, nacional e internacional; degradação ambiental e escassez crescente de recursos naturais (Buzan; Hansen, 2012; Scheffran; Brzoska; Brauch; Link; Schilling, 2012).
O QUADRO 8 apresenta as principais perceções sobre segurança a partir da análise
de referência e os sujeitos envolvidos. Interessa destacar que a categorização dada à segurança, isto é, o foco para o qual ela é enquadrada, direciona, junto, a importância, o grau de emergência e a maneira como a segurança será abordada (nacional, societal, humana, ambiental, entre outros).
Outro aspeto importante a ser considerado refere-se à inclusão das questões ambientais nos estudos de segurança, pois os problemas ambientais afetam toda a humanidade, não apenas no presente, mas comprometem a sua continuidade. As discussões e as negociações acerca das medidas adotadas para solucionar as ameaças de origem ambiental exigem a participação de todos os Estados. Sobre isso, constata-se que os estudos de segurança se incluem, atualmente, em uma área de investigação com um conjunto de questões centrais complexo e interdependente, pois as ameaças transcendem os conceitos atuais e as categorias estudadas, sejam elas sociais, humanas, ambientais, coletivas, comuns ou militares.
QUADRO 8 - CONCEITOS EXPANDIDOS DE SEGURANÇA
Grau de Expansão Modo de Expansão Categoria Segurança para quem ou o quê? Foco Segurança do quê? Valor em risco Segurança contra quem ou o quê?? Fonte(s) de ameaça Sem expansão Segurança
Nacional O Estado
Soberania
Integridade territorial Outros Estados
Incremental Segurança Societal Nação Grupos sociais Unidade nacional Identidade Nações Migrantes Cultura estrangeira Radical Segurança Humana Indivíduos Humanidade Sobrevivência Qualidade de vida O Estado Globalização Natureza Ultrarradical Segurança
Ambiental Ecossistema Sustentabilidade Humanidade
FONTE: Møller (2001, tradução nossa)
A inclusão das alterações climáticas no campo da segurança tem sido desafiadora, não só por ser uma associação relativamente recente, mas também pela revisão de alguns pressupostos já consagrados sobre segurança que não consideravam as AC nas suas análises. As áreas de defesa e de inteligência e os militares, particularmente nos países mais influentes – como os Estados Unidos da América, o Reino Unido, entre outros –, têm abordado as alterações climáticas como ameaça à segurança nacional, com reflexos na paz e na segurança internacionais (Scheffran; Brzoska; Brauch; Link; Schilling, 2012).
O relatório Solana, aprovado pelo Conselho Europeu em 2008, aborda questões de segurança das alterações climáticas, apresenta grande probabilidade de desestabilização e violência nas sociedades mais vulneráveis às AC, posicionando a segurança nacional e internacional em novo grau de risco. No entanto, o documento apresenta a possibilidade de as alterações climáticas serem reconhecidas pela comunidade internacional como ameaça à humanidade, estabelecendo imediatamente novos caminhos para evitar os efeitos das AC antrópicas, adotando uma política climática dinâmica e globalmente coordenada.
Essa postura aborda a política conjunta, colaborativa, em detrimento da posição unilateral e defensiva das grandes potências, a promoção do desenvolvimento sustentável como parte de uma ampla estratégia de prevenção de conflitos, favorecendo a diplomacia ambiental. Outro aspeto importante a ser destacado, sob essa perspetiva, refere-se à tendência de substituição da ampliação da capacidade militar para atuar em conflitos (vertente bélica) pela expansão da capacidade dos setores militares e civis para atuarem conjuntamente em desastres decorrentes do fenómeno das alterações climáticas (vertente humanitária) (Scheffran; Brzoska; Brauch; Link; Schilling, 2012; Boeno; Boeno; Soromenho-Marques, 2015).
Sobre os desafios atuais, o Secretário-Geral das Nações Unidas apresentou, em 2010, um Relatório sobre Segurança Humana. O documento refere que as ameaças múltiplas, complexas e fortemente inter-relacionadas afetam a vida de milhões de homens, mulheres e crianças em todo o mundo. As ameaças, tais como desastres naturais, conflitos violentos e os seus efeitos sobre a população civil, assim como outras crises de naturezas distintas, tendem a adquirir dimensões transnacionais, indo além dos conceitos usuais de segurança. O clamor para a adoção deste conceito mais amplo de segurança deriva dos problemas comuns enfrentados por todos os governos. Independentemente do poder dos governos ou do seu aparente isolamento, os fluxos globais atuais de bens, de ativos financeiros e de pessoas têm aumentado os riscos e as incertezas que a comunidade internacional enfrenta (ONU, 2010b).
Exatamente nesse contexto inter-relacionado, os governos são convidados a considerar a sobrevivência, a subsistência e a dignidade das pessoas como fundamento da sua segurança. Isso porque nenhum país consegue ter desenvolvimento sem segurança e vice- versa, e não há segurança nem desenvolvimento se os direitos humanos não forem respeitados. Esta relação triangular aumenta o reconhecimento de que a pobreza, os conflitos e a insatisfação da sociedade podem induzir as pessoas umas contra as outras num círculo vicioso (ONU, 2010b).
Consequentemente, o poder militar para salvaguardar a segurança nacional já não será suficiente. Assim, para lidar com as ameaças à segurança, além do sistema militar, também são precisos sistemas políticos, sociais, ambientais, económicos e culturais sólidos que, juntos, reduzam as chances de conflito, ajudem a superar os obstáculos ao desenvolvimento e promovam as liberdades humanas para todos (ONU, 2010b).
O estudo de Brzoska (2012) sobre a possível ligação entre alterações climáticas e segurança, nos documentos de estratégia de segurança e de planeamento de defesa dos países, apresenta o pensamento dominante – naqueles documentos – de que as AC estão associadas à segurança como uma questão de segurança ambiental6, e não sob a perspetiva de conflito por razões ambientais. Este enquadramento das alterações climáticas como um óbice ao bem-estar das pessoas limita as ações dos atores de segurança, particularmente as das forças armadas. Consequentemente, a gestão de desastres resultantes de fenómenos climáticos extremos é apontada, nos documentos de planeamento de defesa, como a principal tarefa das forças armadas, ou seja, a prevalência da vertente humanitária nas atividades militares relativas à segurança sob um enfoque ambiental.
Brzoska (2012) apresenta, ainda, na análise dos documentos de segurança e defesa, as seguintes medidas concretas a serem adotadas pelas forças armadas, principalmente as das grandes potências mundiais, em relação às alterações climáticas: preparação para uma nova forma de envolvimento militar externo em tarefas de ajuda humanitária; economia de energia e redução das emissões de gases de efeito de estufa pelas forças armadas; e reforço das forças armadas na adoção de medidas de emergência. A vertente bélica da atuação das forças armadas em possíveis conflitos devidos a AC não se encontra desenvolvida na maioria dos documentos analisados.
No seu estudo, o autor sintetiza que a maioria dos países vê as forças armadas como importante instrumento de combate aos desastres decorrentes do crescente fenómeno das alterações climáticas, nomeadamente na gestão de desastres. O ponto forte a ser assinalado, nesse caso, é a urgência por capacitar recursos humanos militares para atuarem especificamente nesse tipo de calamidade, oriunda de fenómenos climáticos extremos, pois há um consenso quanto ao crescimento das capacidades de gestão de catástrofes a longo prazo (Brzoska, 2012).
6 O termo segurança ambiental derivou da ampliação do conceito de segurança. Foi utilizado, pela primeira vez,
como um novo conceito, em 1982, com a publicação de um relatório da Comissão Independente sobre Questões de Desarmamento e Segurança. Segurança ambiental pode ser entendida como a proteção do ambiente e da reserva de recursos naturais, de maneira que os alimentos, a água, a saúde e a segurança pessoal possam ser garantidos aos indivíduos e às comunidades (Cunha, 1998, p. 34).
Além daqueles acerca da gestão de desastres, existem poucos efeitos dos debates sobre a relação entre AC e segurança nos documentos estratégicos. Nas maiores potências mundiais, como os EUA e o Reino Unido, o estudo de Brzoska (2012) identifica medidas adicionais relacionadas com ameaças ambientais e mesmo conflitos, ainda que retóricos e inconclusos. As incertezas cerca dos efeitos das alterações climáticas ainda são muitas, impedindo decisões rápidas e concretas por parte dos governos. Os riscos de acontecimentos extremos devidos ao fenómeno das AC com impacto negativo na segurança não estão completamente identificados, nem é possível referenciar quando, como e onde efetivamente poderão ocorrer. Mas, muito provavelmente, a estratégia de defesa dependerá dos efeitos futuros das alterações climáticas em questões relevantes para estabelecer transformações na política de segurança. Isso porque a ciência tem demonstrado, claramente, que, embora seja impossível prever desastres futuros relacionados com o clima, é possível identificar as regiões mais ameaçadas pelas alterações climáticas, denominando-as como pontos críticos das AC, possibilitando mudanças significativas na área de segurança (Oels, 2012).
A Política de Defesa Nacional, aprovada em 20057, e a Estratégia Nacional de Defesa (END), aprovada em 2008, foram revistas e atualizadas em 2012, ano em que o Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN)8 foi implantado, sendo estes os principais documentos de estratégia de segurança e de planeamento de defesa do Brasil. Cabe destacar que o governo brasileiro, com a publicação conjunta dos principais documentos de defesa, intencionou consciencializar a população sobre a importância da defesa nacional, além de divulgar as ameaças que preocupam o país. A Política Nacional de Defesa (PND) estabelece os objetivos da defesa nacional a fim de orientar o Estado sobre o planeamento a ser feito para os atingir.
O documento apresenta os conceitos de segurança e de defesa nacional adotados pelo país, analisa os cenários internacional e nacional a fim de estabelecer e conquistar os objetivos nacionais de defesa. Os conceitos adotados são os seguintes:
I. Segurança é a condição que permite ao País preservar sua soberania e integridade territorial, promover seus interesses nacionais, livre de pressões e ameaças, e garantir aos cidadãos o exercício de seus direitos e deveres constitucionais; e
II. Defesa Nacional é o conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase no campo militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais ou manifestas (Ministério da Defesa, 2012a, p. 15).
7 A partir da revisão e atualização de 2012, passou a ser designada Política Nacional de Defesa.
A Política Nacional de Defesa destina-se, fundamentalmente, a lidar com ameaças externas, estabelecendo objetivos e diretrizes para a preparação o e emprego dos setores militar e civil em todos os níveis em benefício da defesa nacional. Na descrição do ambiente internacional, a PND enfatiza a questão ambiental como uma das maiores preocupações para a humanidade, podendo implicar disputas e conflitos e agravar desigualdades sociais e económicas. As alterações climáticas também são destacadas quanto à gravidade das suas consequências em níveis local e global, gerando grande instabilidade estatal, afetando a segurança nacional (Ministério da Defesa, 2012a).
Ao comparar o QUADRO 8 de Møller (2001) com a definição de segurança apresentada na PND, verifica-se que o país adotou uma visão alargada ao estabelecer o conceito do termo, considerando as categorias societal, humana e ambiental. Não somente o Estado é o objeto referente, mas também os cidadãos e o ecossistema. Soberania, integridade territorial, identidade, unidade nacional, qualidade de vida e sustentabilidade são os principais valores a serem preservados. Os objetivos do Estado Brasileiro, elencados na Constituição Brasileira, ratificam esses elementos a serem defendidos e protegidos:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (Senado Federal do Brasil, 1988).
O Livro Branco de Defesa Nacional (Ministério da Defesa, 2012b) aborda a importância das Forças Armadas para garantir a segurança do país, em tempos de paz ou em situações de crise. Segundo o Livro, um país estável e seguro propicia ao governo o ambiente ideal para atingir os objetivos fundamentais nacionais descritos na Constituição. Quanto ao ambiente internacional, as FA possuem, como missão essencial, defender e proteger o Brasil de potenciais ameaças externas, as quais se apresentam complexas, dinâmicas e incertas.
O comunicado do Secretário Geral da ONU sobre Alterações Climáticas e as suas possíveis implicações para a segurança, de 2009, destaca o aumento do número de pessoas afetadas pelas alterações climáticas, particularmente nos países em desenvolvimento. Isso tem ocorrido de diferentes formas, podendo acontecer devido à escassez de recursos naturais, à ocorrência de catástrofes provocadas por fenómenos climáticos extremos – seca, inundações, deslizamento de terras, etc. –, redução na oferta de alimentos e de água, ciclones, entre outros.
Verifica-se o aumento, também, de migrações em massa, sejam refugiados ou deslocados9, intensificando desigualdades sociais; ocupação desordenada de áreas de risco não destinadas à habitação; exacerbando vulnerabilidades e tensões existentes, favorecendo a ocorrência de conflitos e, também, de desastres (ONU, 2009).
Os dados recolhidos para o Relatório Global sobre Deslocação Interna10 (GRID), de 2016, apresentam o crescimento das pessoas deslocadas devido a desastres naturais decorrentes do fenómeno das AC, e a conflitos e violência. O GRID fornece uma visão ampla sobre o fenómeno dos deslocamentos internos, independentemente da sua causa, auxiliando debates da ONU, órgãos governamentais, jornalistas, comunidade científica e público em geral. Em 2015 houve 27 800 000 novos deslocamentos em 127 países. Do total, 8 600 000 foram associados a conflitos e violências (GRÁFICO 4) em 28 países, e 19 200 000 a desastres naturais (GRÁFICO 5) em 113 países em desenvolvimento. A grande maioria desses deslocamentos foi causada por fenómenos climáticos extremos (terramotos, tempestades e inundações).
GRÁFICO 4 - PESSOAS DESLOCADAS INTERNAMENTE11 POR CONFLITOS ENTRE 2003 E 2015
FONTE: Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC, 2016)
9 Deslocados internos são pessoas deslocadas dentro do seu próprio país. Ao contrário dos refugiados, os
deslocados internos (IDP) não atravessaram fronteiras internacionais para encontrar segurança, mas permaneceram no seu país natal. Mesmo fugindo por razões semelhantes às dos refugiados (conflito armado,
violência generalizada, violações de direitos humanos), legalmente os IDP permanecem sob proteção do seu próprio governo. Como cidadãos, mantêm todos os seus direitos e são protegidos pelo direito dos direitos humanos e pelo direito internacional humanitário (ACNUR, 2017).
GRÁFICO 5 - PESSOAS DESLOCADAS INTERNAMENTE POR DESASTRES ENTRE 2008 E 2015 FONTE: Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC, 2016)
Os desastres decorrentes do fenómeno das AC têm provocado mais deslocamentos de pessoas que os conflitos e violência, afetando o bem-estar, causando problemas económicos e aumentando as desigualdades sociais, como foi exposto por Ban Ki-Moon, Secretário Geral da ONU, em 2009. Com o crescimento de fenómenos climáticos extremos, aumentam os deslocados internos e os demais problemas já apresentados, crescendo a urgência em capacitação das forças armadas para a gestão de riscos e atuação em desastres, pois as ameaças militares tradicionais diferem das novas ameaças, particularmente as ambientais. López (2000) apresenta algumas das diferenças entre ambas as ameaças, o que fortalece a ideia de desenvolver nas forças armadas novas capacidades para as gerir:
a) Muitas das ameaças ambientais são de alcance regional e global, ocorrem a longo prazo e são transfronteiriças quanto ao seu impacto, enquanto as ameaças militares são entendidas como as de um estado versus outro estado e, principalmente, a curto prazo.
b) As ameaças ambientais à segurança põem em causa o indivíduo e a sociedade tanto quanto o próprio estado, enquanto a segurança tradicional se preocupa principalmente com o estado.
c) As ameaças militares são mais facilmente identificadas quanto à sua origem. Em contraste, as ameaças ambientais são, no essencial, de origem sistémica. Isso significa que elas são causadas por um processo complexo, não necessariamente pelo ato de um ator identificável (López, 2000, p. 11, tradução nossa).
Independentemente de a relação entre segurança e alterações climáticas seguir pela vertente humanitária e/ou bélica, as novas ameaças constituem os riscos à segurança. Além das tradicionais ameaças militares, identificam-se, hoje, as não militares, entre elas a ambiental. Assim, o Estado deixou de ser o único sujeito ameaçado a ser protegido, pois a humanidade, o meio ambiente, os grupos sociais, entre outros, passaram a ocupar a mesma
categoria (López, 2000; Møller, 2001; Scheffran; Brzoska; Brauch; Link; Schilling, 2012; Boeno; Boeno; Soromenho-Marques, 2015).