3. Orçamento para 2021
3.1 Segurança Social
O OSS/202137 prevê uma deterioração do excedente orçamental do Subsector da Segurança Social, antecipando um excedente de 640 M€ para 2021, inferior em 1420 M€ face ao saldo provisório de 2020. Este resultado traduz a esperada diminuição da receita (-1150 M€), justificada pela redução das transferências do OE no âmbito das medidas excecionais e temporárias adotadas devido à situação pandémica, e simultaneamente um aumento da despesa (271 M€).
Para 2021, destaca-se a previsão de que a despesa com medidas de apoio à pandemia venha a ser superior em 129 M€ face à prevista para a receita para a financiar (Quadro 6). Contrariamente, a execução provisória do ano de 2020, inclui um valor de
transferências realizadas no âmbito das medidas excecionais que excedem a sua despesa correspondente em 595 M€. Expurgando da posição orçamental da Segurança Social em 2021 o efeito provocado pela situação pandémica – medido exclusivamente pelo montante identificado relativo às medidas excecionais e temporárias
implementadas e não contabilizando o impacto da conjuntura macroeconómica sobre a despesa com prestações de desemprego, doença, assim como a perda de contribuições sociais – obter-se-ia um excedente de 769 M€.
O OSS/2021 tem subjacente uma diminuição da receita efetiva da Segurança Social, excluindo FSE e FEAC, em 3,7%, menos 1150 M€ face à estimativa para 2020. Para este resultado contribuem os decréscimos das transferências do OE relativas: (i) a medidas excecionais e temporárias (COVID-19) (-74%); (ii) ao adicional ao IMI (-54%); e (iii) ao cumprimento da LBSS (-1%). Apesar do decréscimo previsto para o total da receita, o OSS/21 prevê um aumento da receita de contribuições e quotizações (3,9%),
consignação da receita do IRC (107%) e da transferência relativa ao IVA social e receitas de jogos sociais (3,6% e 11,1%, respetivamente).
De acordo com o OSS/21, as transferências do OE deverão apresentar um decréscimo de -19,1% (-1941 M€). Esta diminuição é essencialmente explicada pela redução da transferência relativa ao apoio de medidas à pandemia (-1845 M€), seguindo-se as diminuições esperadas para as transferências para cumprimento da LBSS38 (-73 M€),
37 OSS/2021 aprovado e publicado pela Lei n.º75-B/2020, de 31/12.
38 A transferência para o cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) é reservada ao financiamento do Sistema de Proteção Social e Cidadania. O Sistema de Proteção Social de Cidadania integra o Sistema de Segurança Social que visa garantir o direito a mínimos vitais dos cidadãos em situação de carência económica, prevenir e erradicar situações de pobreza e exclusão social e compensar os cidadãos por encargos familiares acrescidos, bem como no domínio da deficiência e da dependência. Inclui três subsistemas, o Subsistema de Ação Social, o Subsistema de Solidariedade e o Subsistema de Proteção Familiar, sendo financiado por transferências do Orçamento do Estado e por receitas fiscais.
EVOLUÇÃO ORÇAMENTAL DA SEGURANÇA SOCIAL E DA CGA EM 2020
32 contrapartida pública nacional (CPN)39 e regime substitutivo bancário (em -18 e -10 M€,
respetivamente).
O OSS/21 prevê um ligeiro acréscimo da receita consignada ao FEFSS – adicional ao IMI, receita consignada de IRC e adicional à contribuição do setor bancário. Em comparação com a execução provisória de 2020, é expectável um aumento de 31 M€, em resultado de diferentes contributos: receita consignada de IRC (+195 M€), adicional ao IMI (-164 M€) e manutenção do valor do adicional à contribuição do setor bancário (Quadro 6). O FEFSS visa o reforço do Sistema de Capitalização da Segurança Social, feito através de uma política de diversificação das fontes de financiamento da Segurança Social, com o objetivo de aumentar a sua sustentabilidade.
Em 2021, a despesa efetiva da Segurança Social, expurgada dos efeitos do FSE e FEAC, deverá registar um aumento de 0,9% (271 M€), apesar da redução esperada do valor das medidas excecionais no âmbito da COVID-19. Esta previsão tem subjacente o aumento das prestações sociais, sobretudo, o agravamento previsto da despesa com pensões em 3,6% (+661 M€). A evolução da despesa com pensões, de acordo com o OSS/21, teve em consideração:
(i) a tendência de variação no número de pensões observada nos anos mais recentes;
(ii) o novo regime de flexibilização da idade de reforma;
(iii) a atualização de pensões ao abrigo da Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, na sua versão atual – o que em termos práticos se traduz num efeito nulo no valor da atualização regular de pensões em 2021, uma vez que esta atualização depende da evolução das duas variáveis do cenário macroeconómico às quais está indexada a atualização nominal do valor das pensões (crescimento do PIB e taxa de inflação cujo valor em 2020 é de 0%); e
(iv) a atualização extraordinária das pensões a partir de janeiro de 2021, com o valor único de 10€ para todas as pensões até 658,2€ (1,5 Indexante de Apoios Sociais), com impacto de 98,6 M€. Foi igualmente considerado o impacto relativo ao efeito do aumento da eficiência no deferimento de novas pensões e correspondente diminuição das pendências registado em 2019 com efeitos em 2020 e a sua diluição em 2021 no valor total das pensões calculado para 2021.
Apesar da recuperação esperada no OE/2021 para o cenário macroeconómico e, consequentemente, para o mercado de trabalho, a despesa com subsídios de desemprego e apoio ao emprego deverá continuar a aumentar. A despesa com estes subsídios deverá crescer 8,4% (+128 M€), que reflete o aumento do valor das
remunerações pagas, com impacto ao nível do valor médio da prestação, uma vez que o OE/2021 tem subjacente uma diminuição de 4% dos beneficiários de subsídio de desemprego e de 2% no subsídio social de desemprego.
As restantes prestações sociais, excluindo pensões, subsídio de desemprego e medidas excecionais e temporárias, contribuem em 178 M€ para o aumento da despesa efetiva da Segurança Social. Ao nível das prestações de parentalidade é expectável um
39 As transferências para financiamento da contrapartida pública nacional dos subsídios atribuídos no âmbito de projetos cofinanciados no Sistema Previdencial – Repartição (Quadro de Referência Estratégico Nacional, Outros Quadros Comunitários e Quadro Estratégico Comum ‐ Portugal 2020).
EVOLUÇÃO ORÇAMENTAL DA SEGURANÇA SOCIAL E DA CGA EM 2020
33 acréscimo desta despesa em 53 M€, refletindo o aumento esperado da natalidade, do
emprego e a valorização das remunerações consideradas para o apuramento das prestações. As restantes prestações que contribuem para este incremento dividem-me nas prestações por doença (17 M€) e naquelas que visam reduzir os níveis de pobreza e de carência dos agregados mais vulneráveis, tais como o complemento solidário para idosos (47 M€) e a prestação social para a inclusão e complemento (23 M€).40 A evolução da despesa com prestações sociais deverá continuar a ser influenciada pelos impactos de outras medidas adotadas em anos anteriores. Identificam-se o reforço da proteção da parentalidade41, a criação do estatuto cuidador informal principal,42 o regime de carreiras contributivas muito longas e de reforma antecipada por flexibilização.43
Adicionalmente, para além das prestações sociais, é esperado um crescimento da despesa com Ação Social (174 M€), justificado pela continuação da ampliação da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI) e pelo alargamento da cobertura através de acordos de cooperação com IPSS na rede de equipamentos sociais e no investimento em programas de apoio a pessoas mais carenciadas e subsídios de formação profissional (26 M€). A despesa de capital deverá registar, em 2021, um aumento de 28 M€ face aos dados provisórios de 2020.
40 Esta prestação social visa a compensação de encargos não específicos inerentes à condição de pessoa com deficiência ou incapacidade, bem como a atribuição de um complemento, tendo por base o princípio da solidariedade e combate à pobreza. A sua implementação iniciou-se em 2017 com a introdução da componente base. Em 2018 foi introduzido o complemento desta prestação. Em 2019, iniciou-se o alargamento desta prestação à infância e juventude, por forma a abranger e reforçar a proteção social de pessoas com deficiência mais jovens, bem como das suas famílias.
41 O reforço da proteção com o aumento do montante diário dos subsídios por riscos específicos e para a assistência a filho de 65% para 100% da remuneração de referência, bem como pelo alargamento do período de gozo obrigatório da licença parental exclusiva do pai, passando de 15 dias para 20 dias úteis, pagos a 100%; simultaneamente, a licença facultativa baixará de 10 para 5 dias úteis. Refira-se, ainda, a extensão da licença para assistência a filhos com deficiência ou doença crónica aos casos de doença oncológica (paga a 65%). A Lei n.º 90/2019, de 4 de setembro, procedeu ao reforço da proteção na parentalidade.
42 A Lei n.º 100/2019, de 6 de setembro, aprovou o Estatuto do Cuidador Informal, alterando o Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social e a Lei.º 13/2003.
43 O Regime de reforma antecipada por flexibilização para os beneficiários com pelo menos 40 anos de carreira contributiva aos 60 anos de idade. Criado através do Decreto-Lei n.º 119/2018, de 27 de dezembro, entrou em vigor em janeiro de 2019, iniciando-se a primeira fase, abrangendo os beneficiários com idade igual ou superior a 63 anos de idade, cujas pensões tenham iniciado a partir daquela data; a segunda fase entrou em vigor a partir de outubro de 2019 e abrangeu os beneficiários com 60 ou mais anos de idade cujas pensões tenham data de início a partir daquela data.
EVOLUÇÃO ORÇAMENTAL DA SEGURANÇA SOCIAL E DA CGA EM 2020
34
Quadro 6 – Orçamento da Segurança Social para 2021 (ótica Contabilidade Pública)
Fonte: IGFSS. Cálculos do CFP. Notas: Ctva – contributo para a taxa de variação anual.
3.2 Caixa Geral de Aposentações
De acordo com o orçamento da CGA para 2021, o saldo global deverá registar uma deterioração e passar a ser deficitário em 81 M€. Para 2021 está prevista uma degradação do saldo em 154 M€, passando-se de um excedente de 72 M€ em 2020 para um défice de 81 M€ no corrente ano. A CGA tem vindo a apresentar orçamentos
Exec. Prov. Previsão
2020 OSS/2021 em M€ em % Ctva
(p.p.)
Receita efetiva (excl. FSE e FEAC) 31 137 29 988 -1 150 -3,7 -3,7 Receita Corrente - da qual : 31 136 29 981 -1 156 -3,7 -3,7
Receita fiscal 1 606 1 692 85 5,3 0,3
IVA social 883 915 32 3,6 0,1
Receitas de jogos sociais 204 227 23 11,1 0,1
Adicional ao IMI 304 140 -164 -53,9 -0,3
Consignação da receita de IRC 182 377 195 106,9 1,3 Contribuições e quotizações 18 222 18 928 706 3,9 2,4 T ransferências do OE 10 151 8 210 -1 941 -19,1 -5,2 T ransferências do OE para cumprimento da LBSS 7 107 7 034 -73 -1,0 -0,2 T rf do OE p/comp Medida COVID Layoff contribuições 549 71 -478 -87,1 -0,2 T ransferência do OE – Medidas Excecionais – COVID 1 944 576 -1 368 -70,4 -1,4
T ransferências do OE - CPN 102 84 -18 -17,4 0,0
T ransferências do OE - RSB 435 425 -10 -2,4 0,0
Outras transferências do OE 15 20 5 34,0 0,0
T ransferências da CGA - pensões unificadas 153 160 7 4,6 0,0
Receita de capital 1 7 6 601,5 0,1
Despesa efetiva (excl. FSE e FEAC) 29 077 29 348 271 0,9 0,9 Despesa Corrente - da qual : 29 044 29 286 243 0,8 0,8
Prestações Sociais 25 420 25 266 -154 -0,6 -0,5
Pensões 18 415 19 076 661 3,6 2,3
Sobrevivência 2 516 2 584 68 2,7 0,2
Inval idez 1 175 1 159 -16 -1,3 -0,1
Vel hice 13 789 14 306 517 3,7 1,8
Benefícios dos Antigos Combatentes 43 46 3 6,3 0,0
Parcel a de atual ização extraordinária de pensões 449 547 99 21,9 0,4
Abono de Famíl ia 822 823 1 0,2 0,0
Subs. e compl emento por doença 746 763 17 2,3 0,1
Subs. Desemp., social de desemp. e apoio ao emprego 1 515 1 643 128 8,4 0,5 Compl emento Sol idário para Idosos 212 259 47 22,2 0,2
Rendimento Social de Inserção 340 340 0 0,0 0,0
Medidas Excecionais e temporárias (COVID) 1 897 776 -1 121 -59,1 -1,6 Prestação Social para a Incl usão e compl emento 410 433 23 5,6 0,1
Prestações de parental idade 657 711 53 8,1 0,2
Outras prestações 406 412 7 1,6 0,0
Ação Social 1 938 2 112 174 9,0 0,6
Subsídios de Formação Profissional 58 84 26 45,5 0,1 T ransf. para a CGA - pensões unificadas 551 552 2 0,3 0,0
Despesa de Capital 33 62 28 84,9 0,2
Saldo global (excl. FSE e FEAC) 2060 640 -1420 - -
EVOLUÇÃO ORÇAMENTAL DA SEGURANÇA SOCIAL E DA CGA EM 2020
35 com saldos negativos,44 mas nos últimos seis anos registou sempre excedentes
orçamentais.45 Estes desvios de execução favoráveis estão em grande parte associados à imprevisibilidade resultante das entidades poderem entregar o valor das quotas no próprio mês ou até ao dia 15 do mês seguinte. No último triénio, a receita proveniente de contribuições e quotizações ficou, em média, cerca de 150 M€ acima do previsto, o que revela uma excessiva prudência na elaboração do respetivo orçamento. Caso em 2021 se volte a observar um desvio favorável de dimensão semelhante na referida rubrica, o saldo orçamental da CGA permanecerá excedentário.
Quadro 7 – Orçamento da CGA para 2021
Fonte: DGO. Cálculos do CFP. | Notas: as “outras receitas correntes” correspondem maioritariamente a rendimentos de propriedade, mas também incluem taxas, multas e outras penalidades, venda de bens e serviços correntes e outras receitas correntes; as “outras despesas correntes” incluem despesas com pessoal, aquisição de bens e serviços, juros e outras despesas; os valores de execução em 2020 ainda são provisórios, embora correspondam ao período de conta de gerência; Ctva – contributo para a taxa de variação anual.
44 Os orçamentos da CGA para 2018, 2019 e 2020 também apresentavam um saldo negativo. Este desequilíbrio na previsão inicial é autorizado pelo MF (a CGA encontra-se excecionada do princípio da estabilidade orçamental definido na Lei de Enquadramento Orçamental) porque decorre da gestão das carteiras afetas às Reservas especiais da CGA, constituídas na sequência da transferência de fundos de pensões de empresas públicas e de sociedades anónimas de capitais públicos, que foram sendo integrados na CGA desde 1996 (Dragapor, RDP, ANA, INCM, NAV, CGD, PT, Marconi, BPN, IFAP, ENVC e Gestnave). Os encargos com as pensões e outros cujas responsabilidades foram transferidas para a CGA são suportados através do rendimento dos capitais aplicados e dos reembolsos de títulos das carteiras afetas às Reservas especiais. Assim, o referido desequilíbrio está relacionado com aquisição de títulos de dívida pública portuguesa (despesa com ativos financeiros financiada por receita corrente) e com a venda de títulos para financiar o pagamento dessas pensões (despesa corrente financiada por receita com ativos financeiros).
45 Contudo, sem o efeito decorrente da referida exceção autorizada no mês de janeiro de 2019, no sentido de que os impostos retidos nas pensões em dezembro de 2018, no valor de 120 M€, ainda fossem contabilizados como operações extraorçamentais, o saldo orçamental da CGA em 2019 teria sido negativo (-66 M€).
Ex ec. Prov . Prev isão
2020 OE/2021 em M€ em % Ctv a
(p.p.)
Receita efetiv a 10 266 10 138 - 128 - 1,2 - 1,2 Contribuições para a CGA 4 095 3 841 -254 -6,2 -2,5 Quotas e Contribuições 3 982 3 730 -253 -6,3 -2,5 Compensação por pagamento de pensões 113 111 -1 -1,2 0,0 T ransferências correntes - das quais: 5 968 6 050 82 1,4 0,8 T ransferências do OE 5 410 5 489 79 1,5 0,8 Comparticipação do OE 5 016 5 080 64 1,3 0,6 Compensação por pagamento de pensões 394 409 15 3,9 0,1 T ransferências da Segurança Social 551 552 2 0,3 0,0 Outras receitas correntes 202 247 45 22,2 0,4
Receita de Capital 1 0 -1 - -
Despesa efetiv a 10 194 10 220 26 0,3 0,3
T ransferências Correntes - das quais: 10 162 10 175 13 0,1 0,1 T ransf. para as Famíl ias 9 974 9 981 7 0,1 0,1 Pensões e Abonos - Resp. CGA 8 941 8 927 -14 -0,2 -0,1 Pensões e Abonos - Resp. OE 376 390 14 3,7 0,1 Pensões e Abonos - Resp. Outras Entidades 657 663 6 1,0 0,1 T ransferências para a Segurança Social 185 190 6 3,1 0,1 Outras despesas correntes* 32 45 13 39,5 0,1
Sal do g l obal 72 - 81 - 154
Desig nação
EVOLUÇÃO ORÇAMENTAL DA SEGURANÇA SOCIAL E DA CGA EM 2020
36 A receita da CGA deverá diminuir 1,2% em 2021, sobretudo devido à redução das
contribuições. O orçamento da CGA para 2021 aponta para que a receita atinja 10 138 M€, menos 128 M€ do que no ano passado. Prevê-se que a receita de quotas e
contribuições se fixe em 3730 M€ (Quadro 7), na sequência de uma redução de 253 M€ (ou -6,3%). Essa diminuição poderá não vir a ser tão acentuada, já que nos últimos anos a receita de quotas e contribuições tem ficado sistematicamente acima do previsto. Acresce que o efeito desfavorável da saída de subscritores para a aposentação e para a reforma num sistema fechado a novas entradas deverá ser atenuado por um efeito positivo decorrente das valorizações salariais na administração pública em 2021. Em sentido oposto, está previsto um aumento das transferências do OE e das “outras receitas correntes”. A comparticipação financeira do OE para o equilíbrio da CGA deverá aumentar 64 M€ (atingindo 5080 M€ em 2021, valor que corresponde a 50,1% da receita efetiva orçamentada pela CGA), não obstante estar prevista uma redução da despesa com pensões da responsabilidade da CGA. As transferências do OE a título de compensação por pagamento de pensões deverão aumentar (+15 M€) em consonância com o acréscimo previsto da despesa com pensões e abonos da responsabilidade do Estado (+14 M€). No âmbito das “outras receitas correntes” a CGA prevê um acréscimo de 45 M€, justificado pela expetativa de um maior recebimento de juros de instituições financeiras.
A despesa da CGA deverá registar um ligeiro crescimento de 0,3% em 2021. De acordo com o orçamento da CGA para 2021, a despesa efetiva totalizará 10 220 M€, mais 26 M€ do que em 2020, dos quais mais 13 M€ de transferências correntes e mais 13 M€ de “outras despesas correntes”. No âmbito das transferências correntes está previsto um acréscimo de apenas 7 M€ na despesa com pensões e outros abonos, em resultado do efeito conjugado de um aumento da despesa com pensões e abonos da
responsabilidade do Estado (+14 M€) e da responsabilidade de outras entidades (+6 M€) e de uma redução dos encargos com pensões e abonos da responsabilidade da CGA (-14 M€, apesar do impacto previsto com a atualização extraordinária das pensões mais baixas).46
De acordo informação prestada pela CGA, a dotação aprovada de encargos com pensões e abonos para 2021 sofreu uma redução de cerca de 153,7 M€ face valor proposto inicialmente, dos quais menos 149 M€ na despesa com pensões e abonos da responsabilidade da CGA. Esta entidade refere que, entre o momento da proposta de orçamento e da sua aprovação, podem ser alterados alguns pressupostos, referentes ao cenário macroeconómico (a atualização regular das pensões está indexada à evolução do PIB real e à inflação) e/ou ao número de pensionistas e ao valor médio da pensão previstos. Refere também que a mencionada redução não decorre da responsabilidade da CGA (do qual só teve conhecimento pela aprovação do Orçamento), frisando que na proposta de orçamento da CGA já não estava prevista qualquer atualização regular das
46 De acordo com informação prestada pela CGA, o impacto da atualização extraordinária em 2021 deverá ser de cerca de 2,5 M€, dos quais cerca de 0,9 M€ considerando apenas os valores de 2021, sendo o valor remanescente relativo a atualizações extraordinárias respeitantes ao período 2017-2020. A atualização extraordinária será de 10€ por pensionista, face a 31 de dezembro de 2020, para os pensionistas que aufiram um montante global de pensões igual ou inferior a 658,22€, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2021, nos termos do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2021, de 22 de fevereiro.
EVOLUÇÃO ORÇAMENTAL DA SEGURANÇA SOCIAL E DA CGA EM 2020
37 pensões.47 Deste modo, o referido aumento de apenas 7 M€ na despesa com pensões e
outros abonos previsto para 2021 não tem suporte nos pressupostos assumidos pela CGA na proposta de orçamento da CGA para 2021. Por um lado, os pressupostos relativamente à totalidade das pensões pagas (CGA, Estado e outras entidades), assentavam na previsão de mais 604 novas pensões de aposentação e reforma
(excluindo “pensões de sobrevivência e outras”) face ao ano de 2020 e numa subida da respetiva pensão média em 62€. Estes fatores foram, igualmente, conjugados com a saída de subscritores prevista para 2021. Por outro lado, para 2021 a CGA considerou 15 800 abonos abatidos de aposentação e reforma e 9 800 de sobrevivência e outras.
47 Em 2021 não haverá atualização regular de pensões ao abrigo da Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, na sua versão atual, devido à evolução das duas variáveis às quais está indexada a atualização nominal do valor das pensões (crescimento do PIB e taxa de inflação).
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