O Serviço Público de Emprego da Alemanha

A Alemanha possuía em 2005 uma população de 82,4 milhões de pessoas, das quais a população feminina representava 51%. A população em idade ativa era de 55,1 milhões (49,5% de mulheres), dos quais 73,9% (40,7 milhões) estavam economicamente ativos. A população ativa feminina representava 45,1% do total. O número de trabalhadores ocupados era de 36,1 milhões e distribuíam-se da seguinte forma: 67,6% no setor terciário, 30% na indústria e apenas 2,4% na agricultura. Do total de ocupados, 21,8% estavam em empregos em tempo parcial, sendo 81,4% de mulheres (OECD, 2007).

O modelo de organização alemão caminhou na direção da integração funcional, com centralização das ações e da operacionalização das diversas políticas dirigidas ao mercado de trabalho. O objetivo dessa seção é traçar as linhas gerais do sistema público de emprego alemão, por meio de um acompanhamento de sua evolução e do significado das mudanças recentes – iniciadas a partir da Reformas Hartz, de 2002 a 2005 – realçando os mecanismos de integração entre as várias políticas de mercado de trabalho e a distribuição das funções entre os seus vários gestores. Apresentamos também a nova estrutura institucional do sistema público de emprego, a partir da criação dos novos Job-Centers.

Estrutura Institucional e Principais Características

O sistema público de emprego alemão, ao contrário dos demais casos estudados, possui uma estrutura centralizada, o que lhe dá uma característica peculiar e grande complexidade. A responsabilidade pela formulação e execução das políticas é de uma agência do governo central, o Instituto Federal para a Intermediação de Mão-de-Obra e Seguro-desemprego

(Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung) ou, simplesmente, Serviço de Emprego Alemão (Bundesanstalt für Arbeit – BA). Este, dentro de uma estratégia de gestão compartilhada dos programas, tem se associado aos estados e municípios especialmente no período recente, e conta com forte participação dos atores sociais na supervisão das políticas. Destaca-se, ainda, por ter se mantido fiel aos princípios do financiamento essencialmente contributivo e, até o final dos anos noventa, da manutenção da proporção do valor do benefício em relação ao rendimento prévio do trabalhador (Finn et alli, 2005).

O BA é um órgão público diretamente associado ao governo federal. Assim, ao Ministério da Economia e Trabalho (Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit - BMWA) cabe a incumbência legal de supervisionar o BA, além de aprovar o seu orçamento anual26. A base legal para a implementação das políticas de mercado de trabalho é dada pelo Código Social III (SGB III), que também define o que é de responsabilidade do BMWA e do BA. Isso impõe que o ministério e o serviço de emprego trabalhem de forma conjunta para serem alcançados os objetivos definidos no código social. Dentro dos limites colocados pela lei, o BA possui uma administração autônoma que conta com a participação paritária dos trabalhadores, dos empregadores e dos órgãos públicos (federal e dos demais níveis de governo) em todos os níveis de administração. Além de um Conselho de Administração central, há os Comitês de Administração dos escritórios locais e regionais. Os membros da administração influenciam diretamente na forma de operação do serviço de emprego, aproximando os vários órgãos do BA da vida pública, econômica e social, garantindo a execução das funções do serviço de forma realista.

O Conselho de Administração na sua função de instância legislativa delibera sobre os Estatutos que define as áreas de responsabilidade e cooperação entre os vários níveis de administração do BA. Também emite as instruções para a implementação das estruturas legalmente prescritas, e decide sobre os limites de cobertura espacial dos escritórios regionais de emprego e sobre implantação de escritórios especiais. Ademais, tem a incumbência de supervisionar o Conselho Executivo e a administração, aprovar o relatório anual, regulamentar sobre as reclamações concernentes aos escritórios regionais de emprego; e, nos eventos que o

26 _{Em 2002, foi criado este novo ministério, a partir da junção entre o Ministério da Economia e Tecnologia e o}

Ministério do Trabalho e Assuntos Sociais. Após a posse da nova chanceler Angela Merkel, em novembro de 2005, o ministério seria dividido novamente entre as pastas da Economia e do Trabalho.

comitê administrativo de um escritório local e/ou regional não completar sua tarefa, transferir a autoridade deste último para outra entidade.

É papel do Conselho de Administração fixar o orçamento e outorgar ao Conselho Executivo o pagamento de contas com base na contabilidade anual. Além disso, deve designar os membros dos comitês administrativos dos escritórios regionais de emprego, e funcionar como “ouvidor” para consulta do presidente e dos membros do Conselho Executivo, bem como dos administradores dos escritórios regionais. O Conselho tem comitês especiais (desenvolvimento organizacional; pesquisa e política de mercado de trabalho; finanças) com os quais pode repartir as tarefas. Já as decisões dos Comitês Administrativos limitam-se às decisões fundamentais e concernentes aos assuntos das políticas. Nos casos individuais, especialmente aqueles referentes à política de mercado de trabalho, as decisões poderão ser tomadas pelo comitê desde que respeite o código social (SGB III) e os estatutos.

O serviço de emprego alemão está organizado para atender a todo o território nacional. Além de um escritório central, localizado na cidade de Nuremberg, possui dez agências regionais e 180 agências locais de emprego. A área de cobertura de cada agência local é definida a partir das características do mercado de trabalho e de fatores econômicos de cada região onde está situada a agência. O escritório central emite as instruções básicas que assegurem a correta e uniforme execução das tarefas do BA em todo o país e conta com um Instituto de Pesquisa sobre Emprego (Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung - IAB) que faz o acompanhamento e avalia os resultados da execução das políticas.

O escritório central tem sob seu comando as seguintes agências que o auxiliam no desempenho de suas atividades: a agência central em Nuremberg; a agência central de colocação (ZAV) na cidade de Bonn; a academia de formação administrativa do BA em Lauf/Pegnitz; o departamento de “administração do Trabalho” da Faculdade Federal Especializada para Administração Pública na cidade de Mannheim e sua sucursal em Schwerin; e o escritório de pré-auditoria em Nuremberg.

As agências de emprego regionais coordenam o trabalho de um grande número de agências locais. Cada agência regional tem sob sua administração dois estados da federação, ainda que alguns estados tenham sua própria agência regional de emprego27. Por outro lado, as

agências locais de emprego são responsáveis pelo atendimento direto do público em todos os campos. Essas agências podem estabelecer sucursais ou escritórios auxiliares, temporária ou permanentemente, nos distritos da agência local de emprego que cobrem a maior parte dos municípios e distritos regionais.

A especificidade do caso alemão é o fato de o serviço público de emprego (BA) administrar, de forma centralizada, o seguro-desemprego e as atividades de intermediação de mão-de-obra e programas de geração de emprego. Isto é, o BA é responsável pela implementação das políticas de mercado de trabalho e, se por um lado isso traz maior coerência nas suas ações, por outro lado, dada sua estrutura centralizada, torna suas ações mais burocratizadas e demoradas (Freyssinet, 2004).

A proteção da renda do trabalhador desempregado

Em relação à proteção da renda do trabalhador, o BA gerencia dois benefícios: i) o seguro-desemprego; e ii) o benefício assistencial. O seguro-desemprego tem duração variável de acordo com o tempo de contribuição e a idade do trabalhador, varia de um mínimo de 6 meses para quem contribuiu até 12 meses – independentemente da idade – até 32 meses, no caso dos trabalhadores com 57 anos de idade e 64 meses de contribuição. A taxa reposição salarial é de 60%, sendo que para o beneficiário que tenha ao menos um filho a reposição é de 67% da renda média recebida nas 52 semanas anteriores ao pedido.

A condição de desempregado implica na disponibilidade do trabalhador para a colocação e em esforços do mesmo para por fim ao período de desemprego. Assim, a pedido da Agência Local de Emprego, o trabalhador beneficiado com o seguro-desemprego deverá provar seu esforço na busca de uma nova colocação. Há na legislação definições de quais ocupações são razoáveis para que o desempregado desempenhe. Assim, ele deverá aceitar um emprego que forneça uma renda razoável comparada ao salário anterior ao desemprego. A partir do sétimo mês de desemprego, o trabalhador é instado a trabalhar por um salário líquido equivalente à quantia que o mesmo recebe sob a forma de seguro-desemprego.

O não cumprimento das regras leva à suspensão do pagamento do benefício, ou mesmo sua desabilitação por um período de tempo. Desse modo, a ausência do beneficiário à

entrevista de inscrição marcada pela agência local de emprego, sem razão justificável, leva à suspensão do pagamento por duas semanas. Se durante o período de suspensão o trabalhador faltar a outra entrevista, o benefício é suspenso, por um período mínimo de quatro semanas, até que o trabalhador desempregado apresente-se pessoalmente na agência para fazer nova inscrição. O direito ao benefício também será suspenso quando o trabalhador ao término do contrato de trabalho receber pagamento de férias. Ademais, alguns benefícios públicos que repõem a remuneração do trabalhador, como auxílio-doença e pensão, também levam à suspensão do benefício de seguro-desemprego.

Como forma de ampliar o sistema de seguro-desemprego, é pago também o seguro-desemprego parcial. Este benefício visa proteger os trabalhadores que estão envolvidos em vários empregos em tempo parcial. A perda de um dos empregos permite a solicitação do benefício. Para habilitar-se ao seu recebimento, o trabalhador deverá ter sido empregado pelo menos 12 meses num período de dois anos anteriores ao registro como desempregado, além de estar disponível e apto para assumir um novo emprego em tempo parcial ou integral. O valor da reposição salarial varia conforme o salário recebido pelo trabalhador durante as 52 últimas semanas no emprego do qual saiu. Este benefício é pago por um período máximo de seis meses.

Já o benefício assistencial ao desempregado é um benefício concedido pelo governo federal, financiado por meio de impostos e dirigido para os trabalhadores que dele necessitam. É um benefício do Estado de Bem-Estar alemão. Ainda que as regras de habilitação para o recebimento do benefício sejam semelhantes ao do seguro-desemprego, existem algumas exceções. Para ter acesso ao benefício, o trabalhador desempregado e inscrito na agência local de emprego deve satisfazer as seguintes condições: buscar emprego de pelo menos 15 horas semanais; não ter o direito ao seguro-desemprego; ter recebido o benefício do seguro-desemprego pelo menos um dia no período de um ano imediatamente anterior ao dia de solicitação do benefício assistencial; e ter necessidade do benefício.

Esta última condição – ter necessidade – refere-se à incapacidade de o trabalhador não conseguir, por si mesmo ou por outros meios prover sua sobrevivência a não ser com o auxílio do benefício assistencial de desemprego. Para verificar essa incapacidade é realizado um teste de meios com base na renda e bens/haveres do desempregado solicitante e do seu cônjuge ou companheiro(a), ou ainda, das pessoa com que convive.

Constatada a incapacidade e satisfeita as demais condições, o trabalhador passa a receber o benefício assistencial. Este é pago por tempo indeterminado até que o beneficiário atinja 66 anos de idade. Normalmente o benefício é pago por um período de um ano e, após esse tempo, o requerente deve comprovar novamente a elegibilidade para o recebimento. Esse benefício tem uma taxa de reposição salarial de 57% do salário líquido (deduzidos os impostos e as contribuições para a seguridade social) para o trabalhador que tenha filho ou que o cônjuge/companheiro(a) tenha filho, e de 53% para os demais solicitantes. Da mesma forma que o seguro-desemprego, o valor do benefício é fixado anualmente por decreto do Ministro da Economia e do Trabalho. Anualmente o valor da remuneração é adaptado, com redução de 3% para os trabalhadores que não mantenham seu nível de qualificação por meio de um esquema de treinamento ou por meio de trabalho.

No caso dos trabalhadores que não têm acesso ao benefício assistencial de desemprego, os governos locais fornecem o benefício de assistência social. Este tem um valor fixo sujeito a teste de meios, sendo que 80% do seu valor é custeado pelo governo local e 20% pelos governos estaduais. Em decorrência do aumento do número de beneficiários desses programas, os governos locais passaram a desenvolver políticas próprias com o objetivo de inserirem esses beneficiários no mercado de trabalho.

A intermediação de mão-de-obra

O código social (SGB III) define como sendo da responsabilidade do empregador o fornecimento do emprego e como responsabilidade do trabalhador a oportunidade profissional. Ademais, as atividades de intermediação, seja para as atividades de qualificação ou de emprego têm prioridade sobre os benefícios que recompõem a renda do trabalho, dentro da lógica de promoção ativa do emprego. Por outro lado, as agências locais de emprego têm o encargo de oferecerem o serviço de intermediação – de qualificação e emprego – para os trabalhadores que estão em busca de emprego e de qualificação, bem como para os empregadores que buscam preencher as vagas de emprego de suas empresas.

A Lei de Promoção do Emprego tem como alvo a ação preventiva. Nesse sentido, o processo de intermediação centra sua ação na integração dos indivíduos no mercado de trabalho

antes que os mesmos tornem-se desempregados. Com isso, a partir de janeiro de 2003, o trabalhador que tenha o seu contrato de trabalho encerrado deve inscrever-se como demandante de emprego tão logo seja informado do fim da relação de emprego. A legislação determina que a agência local de emprego, em conjunto com o demandante de emprego, deve traçar o perfil e construir um prospecto profissional desse trabalhador no início do processo de intermediação. Com base nessas informações é definida uma estratégia personalizada de intermediação em que o trabalhador em busca de emprego compromete-se em um acordo de integração. Aqueles indivíduos que são beneficiários do seguro-desemprego ou da assistência de desemprego devem estar disponíveis para uma colocação e desempenharem algumas atividades definidas no acordo de integração ao qual o trabalhador se propôs. A agência local de emprego pode suspender as atividades de intermediação daqueles trabalhadores que se mostrarem com “má vontade” no desempenho das atividades de busca de emprego e de qualificação. No caso dos indivíduos que não possuem benefícios, esses estão livres para aceitar ou declinar de uma colocação de trabalho.

Em relação aos empregadores não há obrigação de que os mesmos informem o sistema sobre as vagas de que eles dispõem, a não ser quando utilizam o serviço. Eles, também, têm à disposição um serviço de consultoria sobre mercado de trabalho. A agência local de emprego pode tomar a iniciativa de prestar esse serviço quando verificar que um determinado empregador apresenta dificuldades para preencher determinada vaga num prazo razoável, auxiliando-o no preenchimento do posto de trabalho.

O sistema de emprego tem como princípio o tratamento equânime entre aqueles que buscam os seus serviços. Desse modo, a agência local de emprego está impedida de dar tratamento preferencial para qualquer empregador ou trabalhador em busca de emprego ou qualificação sem que para isso exista uma justificativa legal.

As atividades de intermediação e consultoria prestadas pelo sistema são gratuitas. Não obstante, a agência local de emprego pode cobrar dos empregadores as despesas que excedam o tempo ou o custo normal dos serviços. Para tanto, a agência deve informar o empregador antes do início das atividades.

A intermediação também é dirigida para aqueles trabalhadores que recebem benefícios de outras organizações que não são definidas na Lei Federal de Assistência Social. Todos aqueles trabalhadores que estejam nessa situação e que estão aptos ao trabalho devem

participar das atividades de intermediação na agência local de emprego e nas agências de bem-estar social. A assistência social espera que o trabalhador além de se inscrever como demandante de emprego nas agências locais de emprego, faça pedidos de emprego por iniciativa própria. Aqueles que recebem benefícios da assistência social e que recusem uma oferta de emprego razoável têm um corte de 25% no valor do benefício regular.

A intermediação pode ser feita também pelo setor privado. Aqueles que desejem oferecer serviços de intermediação podem fazê-lo livremente, não sendo mais requerida a permissão do Serviço de Emprego Federal, mas há necessidade de que a atividade seja registrada. Essa atividade pode ser remunerada e ser paga tanto pelo empregador como pelo trabalhador. Conforme previsto em lei, o agente de intermediação deve firmar um contrato por escrito com o trabalhador especificando o valor a ser pago. Ademais, o demandante de emprego só deverá pagar após o processo de intermediação resultar em um contrato de trabalho, proibindo-se o agente de exigir uma antecipação dos honorários.

No entanto, no caso da intermediação de trabalhadores estrangeiros que sejam de países que não pertençam aos países da União Européia, os agentes deverão respeitar as exigências da Lei de Imigração. Esta lei determina que alguns trabalhadores nessa situação (por exemplo, da área de saúde) somente poderão ter permissão para trabalhar com base em acordos governamentais ou pela intermediação do Serviço de Emprego Federal. É também uma exigência legal que os agentes de intermediação, nesses casos, somente poderão cobrar honorários por seus serviços dos empregadores.

No que diz respeito à organização das agências locais de emprego não há um padrão definido. Elas têm a prerrogativa de definirem como devem se organizar para melhor executarem suas funções o mais eficiente e efetivamente possível. Essa liberdade visa otimizar os procedimentos de trabalho além de melhorar a qualidade dos serviços de informação e aconselhamento e reduzir o tempo de espera dos candidatos a emprego. Assim, a solução organizacional dada pela agência local de emprego leva em consideração as responsabilidades regionais, a estrutura econômica, a situação do mercado de trabalho e as facilidades e o pessoal disponíveis em cada agência.

Ademais, espera-se que essas agências sejam capazes de atender aqueles indivíduos que necessitam de um aconselhamento especial devido as suas características pessoais. Esse fato

implica que as agências tenham pessoal treinado especificamente para fornecer um atendimento individual completo para aqueles indivíduos, particularmente aos trabalhadores incapacitados, aos jovens sem educação profissional e mulheres que estejam retornando ao mercado de trabalho. Já no caso daqueles trabalhadores que possuem experiência profissional especializada e, por isso, necessitam de um mercado de trabalho que extrapole o mercado local/regional, podem utilizar os serviços das agências centrais de intermediação especializadas e os pontos de apoio das redes regionais.

No caso da intermediação de trabalho temporário, a agência busca um posto de trabalho de um período acima de 3 meses de duração no setor comercial ou industrial. Existem agências especiais para esse tipo de intermediação em muitas das grandes cidades alemãs. Essas agências estão separadas das agências locais de emprego e localizadas próximas aos empreendimentos que demandam esse tipo de trabalho, como por exemplo, portos, grandes mercados e feiras de negócios.

Os procedimentos do serviço de intermediação são amplamente padronizados e racionalizados. Contudo, permite o serviço individual, por vezes requerido, para o atendimento tanto dos empregados como dos empregadores. O serviço de intermediação baseia-se na solicitação de emprego do trabalhador e da vaga de emprego do empregador. As decisões sobre as alternativas de intermediação são tomadas a partir da entrevista realizada pelo candidato a emprego com o funcionário de intermediação. Em caso de necessidade, e com o consentimento do candidato, a solicitação de emprego pode ser analisada por um psicólogo ou médico. Além disso, nos caso onde houver necessidade, a agência de emprego pode consultar uma terceira pessoa para realizar exercícios de avaliação das habilidades do candidato. Nos termos da Lei de Promoção do Emprego, pode ser dada assistência financeira aos candidatos que tiverem necessidade para a procura e obtenção de emprego.

A atividade de intermediação de mão-de-obra é informatizada. São arquivadas todas as informações dos trabalhadores em busca de emprego e das vagas captadas na área de