O presente capítulo busca tecer um comentário geral sobre Servidão Administrativa, haja vista que ao tratar do gozo da coisa alheia ou sobre a propriedade de terceiros, tem-se que considerar o interesse não só particular como da coletividade.
4.1 SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
Esse termo consiste em direito real de uso e gozo sobre coisa alheia. É sabido que tal direito é exercido pelo poder público sobre propriedade de terceiros, de acordo com interesse da coletividade, mediante justificativa de interesse público. A Servidão Administrativa poderá ser instituída por decisão judicial, ou mediante procedimento administrativo. Em caso de prejuízos efetivamente suportados pelo proprietário, caberá indenização a seu favor (ARRUDA, 2016).
Quanto à Servidão Administrativa, sua efetivação ocorre através de duas formas: A primeira delas decorre de acordo entre o proprietário e o Poder Público. Depois de declarar a necessidade pública de instituir a servidão, o Estado consegue o assentimento do proprietário para usar a propriedade deste com o fim já especificado no decreto do Chefe do Executivo, no qual foi declarada a referida necessidade. Nesse caso, as partes devem celebrar acordo formal por escritura pública, para fins de subsequente registro do direito real (RANGEL, 2018).
A segunda forma é através de sentença judicial. Não tendo havido acordo entre as partes, o Poder Público promove ação contra o proprietário, demonstrando ao juiz a existência do decreto específico, indicativo da declaração de utilidade pública (RANGEL, 2018). O procedimento, nessa hipótese, é idêntico ao adotado para a desapropriação, estando previsto, no art. 40 do Decreto-lei nº 3.365/1941 (BRASIL, 1941). Adite-se, à guisa de esclarecimento, que, conforme já decidido, deverão ser citados para a ação os proprietários do imóvel em que se pretende implantar a servidão, bem como eventuais possuidores, neste caso porque os efeitos da medida administrativa interfere também em sua esfera jurídica. (CARVALHO FILHO, 2015, p. 821).
Para José Afonso da Silva “existem servidões públicas que são instituídas em favor de um serviço ou obra pública nos termos da lei das desapropriações” e que são, em princípio, indenizáveis, sendo desapropriação apenas a (…) limitação que afeta o caráter perpétuo da propriedade, porque é meio pelo qual o Poder Público determina a transferência compulsória
da propriedade particular, especialmente para o seu patrimônio ou de seus delegados, o que só pode verificar-se por necessidade ou utilidade pública (…) (AFONSO DA SILVA, 2009, p. 280-281). Para o constitucionalista, o princípio da função social da propriedade não alterou o direito à propriedade, mas ele perdeu o seu caráter absoluto, individual, e ganhou outros, econômico e social, não significando que a autorização legislativa para a desapropriação suprima o direito, mas “onde precisamente isso se torne necessário à realização do princípio” (AFONSO DA SILVA, 2009, p. 284), em benefício do interesse público, que se coloque acima do interesse privado.
4.2 DESAPROPRIAÇÃO E SERVIDÃO
Para tratar dos aspectos teóricos dos modelos de indenização, faz-se relevante partir da diferença entre desapropriação e servidão administrativa, haja vista que na desapropriação o agente é expropriado, ou seja, ele é expulso daquela terra, enquanto que na servidão ocorre a permanência do proprietário na terra. Frise-se ainda, que na desapropriação implica transferência de propriedade, onde o Estado passa a ser titular daquela terra, já na servidão ocorre apenas a limitação genérica do uso da propriedade, isto significa que só é transferido para o Estado a parte que vai ser atingida, ou seja, inundada. É relevante acrescentar que a desapropriação é a modalidade mais agressiva de intervenção, enquanto que a servidão é mais amigável pelo fato de haver o acordo entre as partes, em que ocorre um diálogo. Dessa forma, a desapropriação gera o êxodo rural porque os proprietários daquela terra ao serem expropriados vão em direção aos grandes centros urbanos, enquanto que na servidão não gera êxodo porque eles permanecem em suas propriedades. E por fim, a desapropriação não indeniza posse, indeniza só quem tem o título da terra, ou seja, escritura pública. Enquanto que na servidão indeniza também a posse, só basta que seja comprovado que o proprietário mora naquela propriedade.
Tabela 1 – Relação desapropriação X servidão
DESAPROPRIAÇÃO SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
Expropriação Permanência na propriedade
Implica a Transferência de propriedade Limitação genérica ao uso da propriedade Modalidade mais agressiva de
intervenção
Modalidade mais amigável de intervenção
Gera êxodo rural Não gera êxodo rural
Não indeniza posse Indeniza posse
Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados fornecidos pela SEMARH, 2018.4 .
Nesse contexto, é importante apresentar o número de processos negociados no que tange à desapropriação e servidão, haja vista que no geral, no tocante ao Complexo Hidráulico da Barragem Oiticica, tem-se o total de 392 processos, e uma área correspondente a 11.271,24, onde os processos negociados correspondem a 372, em que a desapropriação totaliza em 139 e a servidão com 233. Para tanto, para desapropriação tem-se R$ 10.899.757,21 referentes aos valores depositados, de R$ 10.939.887,13 correspondentes ao valor avaliado. Por outro lado, o valor depositado, referente ao instituto da Servidão Administrativa, corresponde a R$ 17.237.314,21 de um total de R$ 21.650.442,34 avaliado. (SEMARH, 2018).
Para tanto, a delimitação da área; a investigação social e econômica acerca da realidade fática e dos justos valores a serem indenizados pelos laudos de avaliação produzidos e pelos relatórios sociais elaborados, quando serão investigadas as situações jurídicas existentes; a realização das declarações orçamentárias necessárias à elaboração do decreto desapropriatório. Finalmente, na fase executória, são realizados os termos de acordo, administrativos ou negociais, homologados com a participação do Poder Judiciário, ouvidos o Ministério Público e as Advocacias Públicas, ou, no caso de contenciosa, obedecido o devido processo legal, finalizado em sentença judicial (ARAÚJO, 2018).
Nessa perspectiva, por Desapropriação, o autor Carvalho Filho entende Desapropriação dentro do conceito de Bens Públicos a partir do nosso Código Civil e art. 1.275, V, a saber: uma forma de perda da propriedade imóvel. Porém, o fato da desapropriação em regra ser promovida pelas pessoas de direito público, a perda da
propriedade pelo proprietário privado retrata a aquisição pelo expropriante. O bem ao ser desapropriado transfere-se à condição de bem público ao ser ingressado ao patrimônio do expropriante. Acrescente-se que se o bem for repassado a terceiros, exemplo: reforma agrária, enquanto não houver a transferência do bem desapropriado este ainda será um bem público.
Percebe-se que, conforme indica Araújo (2018) se em caso dos bens privados tem seu domínio transferido e/ou adquiridos pelo Estado, sendo por “desapropriação” ou “servidão administrativa”, ao ser objeto de indenização justa e prévia em valor pecuniário – em conformidade à CF/1988 – torna-se patrimônio público na forma de bens dominicais e dominiais, sendo portanto bens de “domínio do Estado na qualidade de proprietário em sentido estrito, quanto aqueles outros que, de utilização pública, se sujeitam ao poder de disciplinamento e regulamentação do Poder Público” (CARVALHO FILHO, 2009, p. 1073).
A tabela a seguir refere-se à relação de desapropriação X servidão resultante da obra da Barragem de Oiticica, sendo os dados numéricos disponibilizados pela secretaria do SEMARH para a presente pesquisa.
Tabela 2 – Despesas com desapropriação X servidão
REFERÊNCIA Nº ABSOLUTO ÁREA (Ha) VALOR
AVALIADO VALOR DEPOSITADO Nº DE PROCESSOS 392 11.271,24 NEGOCIADOS 372 10.717,63 R$ 32.590.329,47 R$ 28.137.071,42 DESAPROPRIAÇÃO 139 4.378,44 R$ 10.939.887,13 R$ 10.899.757,21 SERVIDÃO 233 6.339,19 R$ 21.650.442,34 R$ 17.237.314,21
Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados fornecidos pela SEMARH, 2018.
Cabe destacar a existência de duas fases no processo de desapropriação, a saber: conforme Carvalho Filho (2009): a primeira, a declaratória: implica em declarar utilidade pública ou interesse social de um bem, significa um primeiro indício por parte do Estado no sentido de que determinado bem interessa ao Estado, seja para ingressar em seu patrimônio (utilidade/necessidade pública) ou que tal bem seja destinado a terceiro (interesse social), tendo como legalidade CF/88, Decreto-lei 3.365, de 21 de junho de 1941, e a Lei 4.132, de 10 de setembro de 1962. A segunda é a executória, espécie de competência define-se pela atribuição para promover a desapropriação, dar andamento, dar cabo, finalizar a
desapropriação, no sentido de providenciar todas as medidas e exercer todas as atividades que venham a conduzir a efetiva transferência da propriedade. Prevê o artigo 3º do Dec.-lei 3.365/41 (NOGUEIRA e FERREIRA, 2013).
Assim, encontra-se a tabela com a situação descrita em termos de processos, desapropriação 37% e servidão 63% (SEMARH, 2018).
Gráfico 1 – Processos da relação desapropriação X servidão
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados fornecidos pela SEMARH, 2018.
Por último, segue-se o gráfico com o comparativo dos valores avaliados e valores depositados para cada modalidade. Seguido pelo gráfico que apresenta a economia obtida pelas respectivas modalidades de indenizações adotadas.
Desapropriação 37% Servidão
63%
Gráfico 2 – Comparativo de Valores da relação desapropriação X servidão
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados fornecidos pela SEMARH, 2018.
Gráfico 3 – Economia na relação desapropriação X servidão
Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados fornecidos pela SEMARH, 2018. R$ 10.939.887,13
R$ 21.650.442,34
R$ 10.899.757,21
R$ 17.237.314,21
Desapropriação Servidão Administrativa
Valores
Valor Avaliado Valor Depositado/Negociado
Desapropriação
Servidão Administrativa R$ 40.129,92
R$ 4.413.128,13
Diante do exposto, a partir do relatório do SEMARH (2018), entende-se por número de processo, aqueles que têm por objeto demandas de intervenção do Estado na propriedade privada, no caso, imóveis a serem atingidos com as obras da Barragem Oiticica e seus reflexos. Essas demandas contabilizam o número de 392 processos e ao todo perfaz uma área de 11.271,24 Ha. Compreende-se por negociados, aqueles que já foram objeto de transação administrativa ou judicial. Desse universo, a Procuradoria Geral do Estado já viabilizou a resolução de 372 processos administrativo e, em valores movimentou uma cifra de R$ 28.587.544,79, atingindo assim uma área de 10.821,52 Ha de terra (SEMARH, 2018).
Adotou-se a modalidade da desapropriação sobre os imóveis que serão submergidos pela bacia da barragem. Até o presente, contabiliza-se o total de 139 intervenções por desapropriação, atingindo uma área de 4.378,44 Ha e, foram pagos o montante de R$ 10.899.757,21, a títulos de indenização (SEMARH, 2018).
Nos casos dos imóveis, conforme relatório do SEMARH (2018) que foram parcialmente atingidos pela bacia hidrográfica e caso fosse interesse dos proprietários ou possuidores, foi adotada a modalidade da servidão, de modo que seria indenizado valor equivalente até 80% da avaliação do imóvel, elaborada pela Comissão Especial de Avalição. Para tanto, 233 processos adotaram essa modalidade que atingiram uma área de 6.339,19 Ha e foram pagos a título de indenização o valor de R$ 17.237.314,21; dos R$ 21.650.442,34 avaliados. Refletindo assim, numa economia de R$ 4.413.128,13.
4.3 O PROCESSO DE INDENIZAÇÃO
Conforme expõe o texto da revista CREA do Rio Grande do Norte a obra da Barragem de Oiticica, orçada inicialmente em R$ 311 milhões, a secretaria responsável solicitou ao Governo Federal um aditivo de R$ 104 milhões para os projetos e obras sociais para também contemplar o pagamento de desapropriações e a construção da Nova Barra de Santana - comunidade da zona rural de Jucurutu que será alagada em mais da metade, em função da obra da a Barragem de Oiticica - construção de grande porte - a obra física será um dos principais reservatórios hídricos da Região, entretanto próximo à obra há conjuntos habitacionais e caso não seja feito um monitoramento constante, os trabalhos de exploração podem causar danos materiais e sociais (CREA-RN, 2017).
Nesse sentido, consoante o texto de Araújo ( 2018), o processo de indenização das desapropriações na área inundada da comunidade de Barra de Santana, município de Jucurutu RN, observa critérios inovadores em matéria de reassentamento de comunidades na condição
de estarem em área de construção de grandes reservatórios hídricos, em todo o País, pois critérios sociais submeteram a obra da Barragem de Oiticica priorizaram que a obra física e a dinâmica social da comunidade fossem postas em condição igualitária..
Esses fatores resultaram em atraso das obras. Entretanto, a observância aos aspectos sociais e político-institucionais foram beneficentes no atendimento aos interesses dos moradores da região da Barragem sob a utilização do princípio constitucional da solução pacífica de controvérsias, e foram um sucesso (ARAÚJO - 2018). Foram necessários recursos públicos para indenizar as áreas afetadas, e, quanto ao aspecto político-institucional, foram envolvidos os órgãos dos poderes: executivo, legislativo, e judiciário, e órgãos auxiliares de controle, interno e externo, tais como: Controladorias Internas, Procuradoria-Geral de Justiça, Tribunais de Contas da União, Tribunais de Contas do Estado, e Assessorias Jurídicas das Secretarias de Estado (SOUZA, 2013).
Necessário se faz essa pequena digressão, descreve Araújo ( 2018), para que seja possível situar o contexto político-institucional dentro do qual pretende lidar o objeto deste estudo, qual seja, o da efetividade jurídica do decreto de desapropriação em parcela da área de terra destinada à construção da Barragem Oiticica, situada no município de Jucurutu-RN (SANTOS, 2017), a saber, na comunidade de Barra de Santana, e que também atinge os municípios de São Fernando-RN e Jardim de Piranhas-RN, mas que fogem ao escopo desse trabalho, e o Decreto Nº 26.202, de 07 de julho de 2016, altera o originário Decreto Estadual nº 18.062, de 13 de janeiro de 2005, descreve a área ajustada da poligonal do contorno da respectiva bacia hidráulica, e a declara de utilidade pública para fins de desapropriação ou constituição de servidão administrativa (ARAÚJO - 2018). É importante ressaltar que a própria existência do Decreto Nº 26.202/2016 já representa um avanço na compreensão da necessidade de se introduzir, com status hierárquico superior, a dimensão social no processo de indenização por desapropriação em áreas de reassentamento de comunidades rurais e urbanas afetadas por obras de Barragens no Brasil (SOUZA, 2013; ARAÚJO - 2018). É o que se lê, no parágrafo único, do artigo 2º, verbis: “Parágrafo único. Sobre os imóveis parcialmente submersos poderão ser constituídas servidões administrativas, desde que, nas respectivas áreas remanescentes, seja possível o exercício de atividades produtivas, compatíveis com a função social da posse ou da propriedade” (RN, 2016).
No Decreto 18.062 originário, de 13 de janeiro de 2005 (RN, 2005), discorre Araújo (2018) que não se contemplava o instituto jurídico da servidão administrativa, além do que, houve mudança de imperatividade na decretação do caráter de urgência para fins de imissão provisória de posse em favor do Estado, pois lia-se naquele Decreto que era
“declarada de urgência a desapropriação, para efeito de imissão provisória do Estado na posse dos bens inseridos na área expropriada” (RN, 2005). E, no Decreto 26.202, de 07 de julho de 2016 (RN, 2016), agora se lê que o “Estado do Rio Grande do Norte poderá invocar o caráter de urgência no processo de desapropriação, para fins de imissão provisória na posse dos imóveis” (RN, 2005).
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao término da pesquisa, alcançou-se o objetivo esperado ao vislumbrar-se a mensuração da economia para o Estado sobre o propósito de rever o processo de formulação das políticas agrárias voltadas para indenizações de áreas desapropriadas para construção de barragem pública, visto que o processo de desapropriação da comunidade de Barra de Santana para a construção da Barragem Oiticica sofreu um impacto em decorrência da função social da propriedade, e sua efetividade jurídica diz respeito a acertada escolha dos institutos jurídicos pertinentes para a indenização. Isto porque em algumas propriedades a área inundada não correspondeu à totalidade das glebas de terra, assim como não permaneceriam submersas por indeterminado período de tempo.
Notou-se que se pode adotar uma ferramenta auxiliar na elaboração e no desenvolvimento das políticas públicas voltadas para o instrumento de indenização de áreas destinadas para construções de barragens públicas. Assim sendo, diante da dimensão da construção da barragem, grandes são as expectativas da sociedade que esperam usufruir dos benefícios que irão trazer após o término da obra, haja vista que a Barragem de Oiticica torna- se um patrimônio de fundamental importância, tendo em vista o controle de enchentes com atenuação de 32% para cheias milenares, o aumento da demanda de água para irrigação de até 10 mil hectares e incremento da piscicultura no lago formado, o abastecimento humano de uma população da ordem de 2 milhões de habitantes, contribuindo com a geração de energia elétrica para a geração de 3,52 MW e o desenvolvimento da recreação e do lazer como elementos de incentivo ao turismo na região.
Entendeu-se por número de processo, àqueles que têm por objeto demandas de intervenção do Estado na propriedade privada, no caso, imóveis a serem atingidos com as obras da Barragem Oiticica e seus reflexos. Esses processos contabilizam o número de 392 processos e ao todo perfaz uma área de 11.271,24 Ha. Verificou-se ainda, que por negociados, têm-se aqueles que já foram objeto de transação administrativa ou judicial. Desse universo, a Procuradoria Geral do Estado já viabilizou a resolução de 372 processos administrativos e, em valores movimentou uma cifra de R$ 28.587.544,79, atingindo assim, uma área de 10.821,52 Ha de terra. Logo, Adotou-se a modalidade da desapropriação sobre os imóveis que serão submergidos pela bacia da barragem. Até o presente, contabiliza-se o total de 139 intervenções por desapropriação, atingindo uma área de 4.378,44 Ha e, foram pagos o montante de R$ 10.899.757,21, a títulos de indenização.
Para tanto, nos casos dos imóveis que foram parcialmente atingidos pela bacia hidrográfica e caso fosse interesse dos proprietários ou possuidores, foi adotada a modalidade da Servidão Administrativa, de modo que seria indenizado valor equivalente até 80% da avaliação do imóvel, elaborada pela Comissão Especial de Avalição. Para tanto, 233 processos adotaram essa modalidade que atingiram uma área de 6.339,19 Ha e foram pagos a título de indenização o valor de R$ 17.237.314,21; dos R$ 21.650.442,34 avaliados. Refletindo assim, numa economia de R$ 4.413.128,13.
Não resta dúvida que é viável a utilização do método alternativo de indenização, Servidão Administrativa, tornando-se amplamente mais justo, eficiente e econômico frente ao método tradicional de desapropriação.
Portanto, há de ser considerado que o presente estudo se apresenta como uma ferramenta auxiliar na elaboração e no desenvolvimento das políticas públicas voltadas para o instrumento de indenização de áreas destinadas para construções de barragens públicas.
Consumado o estudo aqui proposto, como sugestões para trabalhos futuros o autor indica: em primeiro lugar, uma proposta de verificar o impacto social e econômico dos proprietários envolvidos no contexto da construção do Complexo Hidráulico da Barragem Oiticica ao serem assistidos pelo método da Servidão Administrativa.
Como segunda sugestão propõe-se realizar um estudo para compreender como o tema da construção das barragens públicas entraria nas agendas do Governo.
Por fim, convém ressaltar que mesmo diante da relevância do tema para a sociedade, não havia nada na literatura que buscasse quantificar a economia para os cofres públicos com a utilização do Instituto da Servidão Administrativa como forma de indenização de áreas para construção de barragem pública. Logo, tratar-se de um trabalho inédito.
REFERÊNCIAS
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Um terço da obra já está concluída e remoção dos moradores sequer teve início.
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