Sistema de registro de preços com a contratação integrada

De acordo com o inciso XXXII do art. 6º do PL nº 1.292, de 1995, a contratação integrada o regime de contratação de obras e serviços de

engenharia em que o contratado é responsável por elaborar e desenvolver os projetos básico e executivo, executar obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar serviços especiais e realizar montagem, teste, pré-operação e as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto.

Como prevê o §2º do art. 45 do referido PL, a Administração é dispensada da elaboração de projeto básico nos casos de contratação integrada, hipótese em que deverá ser elaborado anteprojeto.

O regime de contratação integrada, assim como no de contratação semi- integrada, em que pese não ser necessário que a obra se revista de complexidade técnica, o objeto é complexo em relação aos seus itens, pois não se restringe somente à execução da obra, mas também às demais atividades previstas no inciso XXXVI do art. 6º do PL.

Em ambos os casos não é possível contratar apenas a execução da obra, mas conferir condições para o funcionamento do empreendimento como um todo. É a chamada turn-key (chave na mão).

Assim, esta licitação não ocorre com fundamentada em projeto básico, mas em um anteprojeto de engenharia e arquitetura que contemple os

documentos técnicos destinados à caracterização da obra ou serviço que demonstre e justifique: (i) o programa de necessidades, a visão global dos investimentos e as definições quanto ao nível de serviço desejado; as condições de solidez, segurança, durabilidade e prazo de entrega; (ii) a estética do projeto arquitetônico; e (iii) os parâmetros de adequação ao interesse público, à economia na utilização, à facilidade na execução, aos impactos ambientais e à acessibilidade.

O anteprojeto de engenharia deverá possibilitar a caracterização da obra ou serviço e possuir nível de definição suficiente para proporcionar a comparação entre as propostas recebidas dos licitantes30_.

Como a contratação integrada visa envolver objetos que tragam à Administração pelo menos uma das três características: inovação tecnológica ou técnica; possibilidade de execução com diferentes metodologias; ou possibilidade de execução com tecnologias de domínio restrito no mercado, entende-se por obrigatório discutir a possibilidade de a Administração registrar preços de obras a partir de anteprojeto de engenharia, diante da expectativa de atingir uma dessas características.

Enquanto os regimes tradicionais de empreitada implicam em obrigações de meio, isto é, de posse do projeto básico e/ou executivo a contratada deverá entregar a obra pronta, tal qual projetada; no regime de contratação integrada as obrigações são de resultado, pois a contratada poderá escolher os meios para chegar ao resultado pretendido pela contratante31_.

Após a análise dos casos anteriores, surge a questão se é possível padronizar o objeto obra por meio de um anteprojeto de engenharia e arquitetura, isto é, sem os mesmos detalhes inerentes a um projeto básico.

30 _{ZYMLER, Benjamin; DIOS, Laureano Canabarro. Regime Diferenciado de Contratações : RDC.}

2ª Edição revista, atualizada e ampliada. Belo Horizonte: Fórum, 2014

31 _{BONATTO, Hamilton. Governança e Gestão de Obras Públicas: do planejamento à pós-}

Hamilton Bonatto

Primeiramente, deve ser ressaltado que o PL nº 1.292, de 1995, prevê que a definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo (conforme o caso), e não excetua a utilização do procedimento do SRP. Portanto, a princípio, não há óbice legal.

Em processo em que foi adotado o regime de empreitada por preço

global quando se tratava, na realidade, de contratação integrada, o Tribunal de

Contas da União aceitou a compatibilidade do SRP com o Regime de Contratação integrada ao recomendar ao Ministério do Planejamento (com base no art. 250, inciso III, do seu Regimento Interno) avaliar a possibilidade de explicitar no regulamento atinente ao Registro de Preços do RDC, a utilização da Contratação Integrada, com anteprojeto padronizado, em adição ao projeto básico e executivo (art. 89, parágrafo único, inciso II, alínea 'b' do Decreto 7.581/2011). Portanto, para aquela Corte de Contas, é possível padronizar uma obra por meio de anteprojeto.

Nesse feito, o Tribunal de Contas da União concluiu que as obras, que foram licitadas pelo procedimento auxiliar do Sistema de Registro de Preços, devem subordinar-se ao regime de contratação integrada, e não ao regime de empreitada por preço global. Para tanto, observou que a licitação foi conduzida com base em anteprojetos de engenharia, como é próprio da contratação integrada e vedado nos demais regimes.

b) APESAR DE OS EDITAIS FALAREM QUE SE TRATAVAM DE CONTRATAÇÕES SOB O REGIME DE EMPREITADA POR PREÇO GLOBAL, AS CARACTERÍSTICAS OBSERVADAS NOS EDITAIS SERIAM INERENTES AO REGIME DE CONTRATAÇÃO INTEGRADA;

13. Trata-se de avaliar se a modelagem de contratação realizada pelo FNDE, apesar de os editais falarem no regime de empreitada de preços globais, constituiria na realidade uma contratação integrada, como concluiu o Tribunal em seu julgamento inicial.

14. No tocante a esse ponto, entendo que a robusta análise feita pela Serur examinou de forma ampla e completa esse aspecto, conforme exposto no item 7 da instrução transcrita no relatório precedente. Por essa razão, incorporo os fundamentos lá

explicitados às minhas razões de decidir, sem prejuízo dos seguintes comentários.

15. A contratação integrada está prevista no art. 9º da Lei 12.462/2011, que estabelece que sua utilização deve ser técnica e economicamente justificada e o objeto deve envolver pelo menos uma das seguintes situações:

I – inovação tecnológica ou técnica;

II – possibilidade de execução com diferentes metodologias ou; III – possibilidade de execução com tecnologias de domínio restrito no mercado.

16. Conforme ficou plenamente evidenciado nos autos, as obras em questão eram de baixa complexidade, por isso mesmo puderam ser objeto de padronização, de tal modo que fossem replicadas de forma rápida e simplificada. Não se trata, evidentemente, portanto, de situação que envolva inovação tecnológica ou técnica ou que envolva possibilidades de execução com tecnologia de domínio restrito.

17. Poder-se-ia cogitar que esse regime pudesse ser adotado com fundamento no item II do citado artigo, uma vez que os editais abriam a possibilidade de os licitantes apresentarem alternativas para a execução. No entanto, há que se considerar que a liberdade dos interessados para soluções alternativas não era total. Pelo contrário, era permitido aos licitantes apresentar inovações pontuais, dentro de limites previamente estabelecidos. Isso afasta, a meu ver, a caracterização do regime de contratação integrada com base no art. 9º, item II, da Lei 12.462/2011.

18. Nesse mesmo sentido, manifestou-se o Ministro Augusto Sherman, no voto condutor do Acórdão 1.399/2014-Plenário: Quanto à possibilidade de execução mediante diferentes metodologias, ao que me parece, não seria adequado conferir interpretação puramente literal ao dispositivo. Essa conduziria ao entendimento de que bastaria a presença de diferenças metodológicas na execução, ainda que mínimas ou em menor intensidade, entre as diversas soluções possíveis, para justificar a utilização da contratação integrada. Como praticamente todas as obras e serviços de engenharia podem ser realizados mediante alguma variação metodológica, em diferentes graus de variação, esse tipo de interpretação conduziria ao enquadramento de quase todo tipo de obra ou serviço de engenharia, trazendo uma generalização da aplicação do regime em se tratando de obra ou serviço de engenharia a dispensar enquadramento no disposto nos incisos I ou III do art. 9º.

19. Como bem colocou a unidade técnica, um dos pressupostos necessários para a adoção do regime de contratação integrada é que as obras e os serviços de engenharia a serem contratados sejam de alta complexidade, o que não é o caso. Marçal Justen Filho, por exemplo, pontua que (Comentários ao RDC. São Paulo: Dialética):

Hamilton Bonatto não se admite o uso da contratação integrada para contratos cujo objeto seja composto simplesmente de obras ou serviços de engenharia. Não será adequada a solução da contratação integrada para edificar um prédio ou uma rodovia (p. 179).

20. Tal entendimento também foi corroborado pelo Tribunal no acórdão mencionado no item 18 acima, conforme seguinte trecho do voto proferido naquela oportunidade:

Apesar de afastada a obrigatoriedade de valoração técnica das propostas, devida apenas quando esta for relevante aos fins pretendidos pela Administração (§ 1º do art. 20), a nova redação daquele dispositivo não abriga, a meu ver, a licitação de serviços comuns na modalidade de contratação integrada. Primeiro, porque a necessidade de justificação técnica e econômica para a escolha do regime de contratação integrada (caput do art. 9º), parece afastar o uso indiscriminado desse regime, em detrimento de outros previstos na lei (ou em outras leis), reservando-se para situações que assim se justifiquem técnica e economicamente. 21. Em que pese a engenhosidade da sistemática desenhada pelo FNDE, de forma a tentar possibilitar a construção mais rápida das creches, não há como se olvidar da baixa complexidade dessas obras, o que afasta a possibilidade do uso do regime de contratação integrada. 32

Esse entendimento do Tribunal de Contas da União não se coaduna com a legislação regente pelos motivos expostos a seguir.

Em momento algum a Lei do RDC sequer se aproxima da ideia de que a contratação integrada só deve ser utilizada como alternativa quando a obra seja de alta complexidade. O que a Lei exige, no seu art. 9º, e isso o Acórdão citou, é que sua utilização deve ser técnica e economicamente justificada e o objeto deve envolver pelo menos uma das seguintes situações:

I – inovação tecnológica ou técnica;

II – possibilidade de execução com diferentes metodologias ou;

III – possibilidade de execução com tecnologias de domínio restrito no mercado.

32 _{BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.242/2014 – TCU – Plenário. Processo}

Não se denota, portanto, da leitura da lei, como pressuposto necessário para a adoção do regime de contratação integrada que as obras e os serviços de engenharia a serem contratados devam ser de alta complexidade.

Uma obra simples de edificação, ou uma obra de rodovia, por exemplo, podem ser planejadas e construídas com as características dos itens I, II e III colacionados e previstos no art. 9º da Lei do RDC. O PL nº 1.292, de 199533

sequer exige essas condições.

É preciso observar que é possível que obras simples tenham soluções sofisticadas, que tragam inovação tecnológica ou técnica, que sejam executadas com diferentes metodologias, ou com tecnologias de domínio restrito no mercado. A obra não precisa ser complexa, a sua solução pode ser!

A complexidade posta em lei diz respeito à existência de mais de uma atividade no mesmo objeto do contrato, isto é, (1) elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, (2) a execução de obras e serviços de engenharia, (3) a montagem, (4) a realização de testes, (5) a pré- operação e (6) todas as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto.

No caso de Sistema de Registro de Preços, quanto menor a complexidade técnica e operacional da obra melhor é a sua utilização, pois mais factível é a possibilidade de padronização. O PL nº 1.292, de 1995, aliás, previu como um dos requisitos para a utilização do SRP para obras e serviços de engenharia, a existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional.

A exemplo disso, há no Brasil construções de edifícios que têm os três atributos, com tecnologias inovadoras, ou com diferentes metodologias, ou ainda tecnologia de domínio restrito no mercado, mas que podem ser utilizadas em obras simples, a exemplo das construções a seco como as obras em wood

33 _{Art. 6º. XXXII – contratação integrada: regime de contratação de obras e serviços de engenharia}

em que o contratado é responsável por elaborar e desenvolver os projetos básico e executivo, executar obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar serviços especiais e realizar montagem, teste, pré-operação e as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto;

Hamilton Bonatto

frame34_{, steel frame}35_{, além de outras obras com técnicas não convencionais}

como as realizadas com drywall36_{, as de paredes duplas de concreto, as}

estruturas pré-fabricadas de concreto e as de painéis EPS37_{, além de outras.}

O regime de contratação integrada deve ser utilizado quando a Administração pretende internalizar o que de mais novo tem em tecnologia, seja a respeito de materiais, metodologias, sistemas construtivos ou outra característica que traga evolução em relação às tecnologias convencionais utilizadas por ela, e que demonstrem ganhos em relação a aspectos eleitos, tais quais ganhos econômicos, ambientais, culturais, sociais, de tempo, entre outros imagináveis.

No PL nº 1.292, de 1995, sequer são exigidos esses requisitos do ar. 9º da Lei do RDC.

Para que se utilize a contratação integrada pelo SRP há, além desses requisitos, especificamente os previstos para esse procedimento especial, quais sejam:

Art. 84. A Administração poderá contratar a execução de obras e serviços de engenharia pelo sistema de registro de preços, desde que atendidos os seguintes requisitos:

34 _{Wood frame é um sistema construtivo de estrutura em madeira é largamente utilizado na}

construção de casas no Canadá, Estados Unidos, Suécia e Alemanha. Faz parte da chamada

Construção Energia térmica Sustentável, onde também participa o sistema steel frame. O baixo

impacto ambiental, o custo reduzido e a durabilidade comparável ao sistema em alvenaria são alguns dos responsáveis pela popularidade do Wood Frame pelo mundo. Disponível em: https://portalvirtuhab.paginas.ufsc.br/wood-frame-3/. Acesso em 04.07.2020.

35 _{O steel frame ou light steel frame é um sistema construtivo industrializado e altamente}

racionalizado, formado por estruturas de perfis de aço galvanizado. Seu fechamento é feito por placas, podendo ser cimentícias, de madeira, drywall, etc. Sua estrutura é composta basicamente por: fechamento externo, isolantes termoacústicos e fechamento interno. Disponível em: https://www.escolaengenharia.com.br/steel-frame/. Acesso em 04.07.2020.

36 _{Drywall é um tipo de vedação para edifícios residenciais e comerciais, recomendada para áreas}

internas. Como o nome em inglês destaca, trata-se de um método de construção seca, que não utiliza água e tem geração de resíduos mínimo, otimizando a obra em muitos aspectos. Disponível em: https://www.escolaengenharia.com.br/drywall/. Acesso em 04/07/2020.

37 _{O Painel EPS - Isolante, é um painel do tipo sanduíche composto de uma placa central de EPS -}

isopor® e externamente por chapas lisas cimentícias CCFS (cimento, celulose e fio sintético) de 4 a 6 mm coladas a placa de EPS. O objetivo desta inovação é ter um painel industrializado modular de forma a atender a função de vedação, isolamento térmico e acústico com a utilização mínima de mão de obra para sua instalação. Disponível em: http://construpor.com.br/painel-eps- isolante.php. Acesso em 07.07.2020.

I – existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional;

II – necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.

Primeiramente, note-se que, para contratar a execução de obras e serviços de engenharia pelo sistema de registro de preços, é preciso a existência de projeto padronizado.

Se nos regimes de empreitada por preço global, preço unitário, empreitada integral e na contratação integrada o projeto básico possibilita a caracterização do objeto, na contratação integrada é um anteprojeto que o faz.

Numa interpretação literal da Lei pode-se compreender que apenas é possível contratar obras pelo SRP diante da prévia existência de um projeto básico. Porém, ao interpretar sistematicamente, verifica-se a necessidade de um projeto básico caso o contrato a ser firmado seja pelos regimes que exigem esse tipo de peça técnica. Como a contratação integrada requer um anteprojeto de engenharia prévio, não é lógico que se deduza que para registrar o preço seria necessário um projeto básico. Este existirá, mas será desenvolvido pela contratada, somente antes da execução da obra, como a lei exige.

Em se tratando de anteprojeto de engenharia, mesmo para o SRP, faz-se necessário que essa peça técnica contenha todos os subsídios necessários à elaboração do projeto básico, e que sejam no mínimo, os seguintes elementos:

a) demonstração e justificativa do programa de necessidades, avaliação de demanda do público-alvo, motivação técnico- econômico-social do empreendimento, visão global dos investimentos e definições relacionadas ao nível de serviço desejado;

b) condições de solidez, de segurança e de durabilidade; c) prazo de entrega;

d) estética do projeto arquitetônico, traçado geométrico e/ou projeto da área de influência, quando cabível;

e) parâmetros de adequação ao interesse público, de economia na utilização, de facilidade na execução, de impacto ambiental e de acessibilidade;

f) proposta de concepção da obra ou do serviço de engenharia; g) projetos anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção proposta;

Hamilton Bonatto h) levantamento topográfico e cadastral;

i) pareceres de sondagem;

j) memorial descritivo dos elementos da edificação, dos componentes construtivos e dos materiais de construção, de forma a estabelecer padrões mínimos para a contratação;

Portanto, para a utilização do SRP com contratação integrada, os possíveis locais onde se darão as construções devem ser previamente conhecidos e suas características serem estabelecidas no anteprojeto de engenharia e arquitetura.

Assim, com base no anteprojeto padronizado, é possível estabelecer uma fundação padronizada, a exemplo do radier, pois como é característica da contratação integrada, no momento do desenvolvimento do projeto executivo, pode haver a opção da contratada por outro tipo de fundação, contanto que se chegue ao resultado esperado, no caso das fundações, a solidez da obra.

No mais, o corpo do edifício seria orçado com a utilização de metodologia expedita ou paramétrica e de avaliação aproximada baseada em outras contratações similares às frações do empreendimento não suficientemente detalhadas no anteprojeto, como prevê o § 5º do art. 23 do PL nº 1.292, de 1995. Uma vez estimado o preço de cada edificação, poderia ser adotado o critério de menor preço ou maior desconto.

Neste caso, não se vê a possibilidade de utilização da contratação integrada para os serviços de implantação, isto é, aqueles que não estão no

corpo do edifício. No entanto, se utilizados dois regimes de execução no mesmo

contrato, contratação integrada e regime de empreitada por preço unitários, torna-se possível fazer SRP para a obra como um todo, de forma semelhante à referenciada anteriormente para a utilização dos regimes de empreitada por preço global e por preço unitário no mesmo contrato.

No caso de se contratar apenas pelo regime de contratação integrada seria muito simples: a vencedora da licitação seria a empresa que desse o menor preço ou maior desconto por unidade construída na região.

No caso de se utilizar dois regimes de empreitada no mesmo contrato, contratação integrada e empreitada por preço unitário, sugere-se outra forma, como se passa a explicitar.

A seguir se apresenta, de forma esquematizada, um exemplo hipotético onde seriam licitadas diversas edificações a partir de um anteprojeto.

O “corpo do edifício” está na cor alaranjada (EPG – Empreitada por Preço Global), enquanto que a implantação (EPU – Empreitada por Preço Unitário), em verde.

Figura 03 – Elevação Frontal

Fonte: Paraná Edificações. Anteprojeto Centro de Atendimento ao Turista - Foz do Iguaçu, PR. Arquiteta Silvia Rolim de Moura Januário. 2013.

Figura 04 – Anteprojeto Arquitetônico (parte)

Fonte: Paraná Edificações. Anteprojeto Centro de Atendimento ao Turista - Foz do Iguaçu, PR. Arquiteta Silvia Rolim de Moura Januário. 2013.

EPG EPU

Im

EPG EPU

Hamilton Bonatto Figura 05 – Corte Transversal

Fonte: Paraná Edificações. Anteprojeto Centro de Atendimento ao Turista - Foz do Iguaçu, PR. Arquiteta Silvia Rolim de Moura Januário. 2013.

Figura 06 – Situação

Transversal

Fonte: Paraná Edificações. Anteprojeto Centro de Atendimento ao Turista - Foz do Iguaçu, PR. Arquiteta Silvia Rolim de Moura Januário. 2013.

A licitação seria julgada de forma a classificar a empresa que ofertasse o maior desconto, isto é, o menor preço (menor P) para cada obra, levando em conta os descontos sobre os preços de todos os itens, obtido por meio da seguinte fórmula:

EPU EPG

EPG EPU

P = D1.P1 + D2.P2 P1 + P2

A empresa vencedora do certame licitatório seria aquela que ofertasse o maior desconto, isto é, o maior valor para P. Portanto, seriam registrados na Ata de Registro de Preços os descontos D1 e D2, para cada um dos itens.

Uma vez obtido o maior desconto, a empresa seria chamada para elaborar o projeto básico e executivo, para depois, executar cada uma das obras necessárias da região em que foi vencedora da licitação, bem como para fornecer bens ou prestar serviços especiais e realizar montagem, teste, pré- operação e demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto.

O valor a ser contratado seria calculado com a somatória do preço a ser pago pelo corpo do edifício com o preço da implantação.