6-Os modelos de sistemas eleitorais.
Para Jorge Miranda, o sistema eleitoral é o conjunto de regras, de procedimentos e de práticas, que com a sua coerência, e a sua lógica interna, sujeitam a eleição em qualquer país e que condicionam (juntamente com elementos de ordem social, cultural económica e política) o exercício do direito de sufrágio.47Os sistemas eleitorais podem ser de vários tipos, variando de acordo com a história política do país em que é praticado. Por outro lado há uma correlação entre o sistema eleitoral e o sistema político, identificando-se com facilidade que os sistemas maioritários tendem a ser bipartidários, enquanto os sistemas proporcionais tendem ao pluripartidarismo. 48
O sistema eleitoral abrange a capacidade eleitoral ativa (quem pode ser eleitor) e passiva (quem pode ser candidato), o regime de recenseamento eleitoral (obrigatório ou facultativo), a natureza do sufrágio (universal/restrito, igualitário/ou não, direto/indireto, fechado/aberto, individual/lista, plurinominal/uninominal), a dimensão dos círculos eleitorais (nacional/único, regional, provincial, distrital), as condições de propositura das candidaturas (quem pode apresentar as candidaturas: partidos, grupos de cidadãos, indivíduos); controlo e financiamento das campanhas (público/privado), a regulação, segurança e garantias eleitorais; o processo de votação (voto presencial/não presencial, liberdade de voto, número de voto a que cada eleitor tem direito), o modo de apuramento (regularidade, transparência e apuramento de votos – a sua demora ou rapidez); o contencioso eleitoral (controlo da regularidade do processo eleitoral).49
As regras de um sistema eleitoral são consideradas complexas, tendo sido propostos diferentes esquemas de classificação para reduzir este mesmo problema. A
47Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo VII. 48
Ibidem.
49Maria da Graça Miragaia Archer. Sistemas Eleitorais, in Revista de Assuntos Eleitorais. ( 2004). nº8. Stape.
33 divisão clássica feita por Duverger50 é entre Sistemas Eleitorais Maioritário, Proporcional ou de Representação Proporcional e um terceiro Sistema Misto.
O Sistema Maioritário.
Segundo o sistema Maioritário é eleito o candidato que obtiver a maioria dos votos. Tende a gerar sistemas bipartidários, que eliminam-se os grupos partidários de pequenos eleitores, por nunca chegarem a ser eleitos. O sistema maioritário poderá ser de uma volta – “first past the post – segundo o qual haverá uma votação e aquele que obtiver a maioria será considerado eleito. Ou poderá ser um sistema de duas voltas, neste caso, haverá uma segunda votação caso não haja uma maioria necessária. O sistema de duas voltas pode ser ainda aberto: em que todos os candidatos inscritos na primeira volta podem candidatar-se novamente á segunda; ou fechado, em que apenas os dois mais votados poderão candidatar-se na segundo, de modo a que seja obtida maioria absoluta, contando-se os votos nos dois candidatos mais votados.
Quanto à maioria alcançada:
-Poderá ser de maioria simples – nos termos da qual é considerado eleito aquele que obtiver a maioria dos votos (mais votos a favor do que votos contra).
-Maioria absoluta – em que se exige que o candidato obtenha mais de metade dos votos validamente expressos para ser eleito.
Na Austrália está consagrado o sistema eleitoral maioritário de uma volta em que o eleitor terá votar num candidato, mas pode simultaneamente indicar outros candidatos - é o chamado voto preferencial. Caso o candidato preferencial obtenha maioria absoluta é eleito, caso contrário elimina-se o candidato que tem menor número de primeiras preferências, tendo em consideração as segundas preferências. Se ainda assim nenhum candidato obter a maioria, passa-se às terceiras e assim por diante.
Os municípios espanhóis mais pequenos têm, um sistema de maioria relativa com círculos plurinominais, em que os eleitores têm até 4 votos, sendo eleitos os cinco
34 candidatos com o maior número de votos.Este sistema permite isolar imediatamente o eleito da maioria, possibilitando aos eleitores variantes de escolha.
O sistema maioritário é utilizado mais na sua variante de uma só votação. Tem aplicação nos países com tradições anglo-saxónicas – Grã-Bretanha e os Estados Unidos. Foi utlizado na França a partir da Segunda República e até 1945 – salvo o período de 1919-1927 (sistema de duas voltas).
Até a aprovação da Constituição da República de 2010 em Angola era usado o sistema maioritário de duas voltas para as eleições presidenciais.
No Brasil, o sistema maioritário é utilizado para a escolha do Presidente e do Vice-presidente da República, Governadores e Vice-governadores, Prefeitos51 e Senadores. Em Cabo Verde, Portugal e Moçambique, apenas no caso das eleições Presidenciais.
51 No Brasil, a Prefeitura é a sede do poder executivo do município (semelhante à Câmara Municipal, em Portugal), no topo da qual está o prefeito.
35
O Sistema de Representação Proporcional.
Como o nome indica, visa a obtenção de uma representação proporcional à força numérica da vontade manifestada pelo voto. O objetivo é a representação das minorias, na proporção dos votos que tenham obtido. É uma expressão do pluralismo existente dentro das fronteiras do Estado. A eleição no sistema de representação proporcional é feita através de listas nas quais os partidos apresentam os seus candidatos.
O sistema de representação proporcional favorece o multipartidarismo. É favorável para os pequenos partidos que não conseguem o voto da maioria – condenados num sistema maioritário, têm possibilidade de obter representação num sistema proporcional. É preferencialmente usado para a eleição das Assembleias Parlamentares, que representam o povo em todo o seu pluralismo.
Funciona da seguinte forma:
Divide- se em cada círculo eleitoral, o número total de votos expressos de forma válida pelo número de mandatos a atribuir.
Depois, divide-se o número de votos obtido por cada lista pelo quociente eleitoral. O resultado mostrará o número de vezes que o quociente eleitoral está contido no número de votos obtido por cada lista. Esse número é o que confere os mandatos a cada lista.
No entanto, estas divisões deixam restos. Esses restos dizem respeito a mandatos não atribuídos. Estes restos podem ter várias soluções. A solução mais linear consiste em agrupar os restos num quadro nacional, para o que se somam os restos obtidos por cada lista em cada círculo eleitoral.
Obtido o total dos restos de cada lista deverá este ser dividido pelo número quociente utilizado. Desta divisão resultará o número de lugares ainda a atribuir a cada uma.
36 O agrupamento dos restos no quadro nacional apresenta, todavia, o perigo da expansão de partidos extremistas que, não obtendo relevo nos círculos eleitorais, podem vir a ter os seus representantes no quadro nacional, graças ao somatório de todos os restos de votos recebidos no conjunto dos círculos eleitorais.
Por isso, o problema do agrupamento dos restos resolve- se, habitualmente, no seio de cada círculo eleitoral.
O método de Hondt é um dos métodos utilizados para a conversão de votos que se utiliza em Portugal. É um método belga e que permite apurar numa única etapa os deputados atribuídos a cada lista. Funciona assim:
1º: apura-se em separado, o número de votos recebidos por cada lista em cada círculo eleitoral;
2º: divide-se o número de votos obtido por cada lista por 1, 2, (…), “n”, em que “n” representa o número de deputados a eleger;
3º: Ordena-se de seguida os quocientes obtidos por ordem decrescente até que o número de quocientes seja igual ao número de deputados a eleger;
4º: Os mandatos pertencem às listas a que correspondem os quocientes mais elevados da série estabelecida pela regra anterior;
Em Angola, o sistema é usado nas eleições gerais para a distribuição dos 220 assentos na Assembleia Nacional (nos termos dos artigos 143 e 144 da CRA) e no art.º 24 da LOEG, obedecendo a listas plurinominais de partidos políticos ou de coligações de partidos.
Em Portugal o sistema eleitoral utlizado para a Assembleia da República, Autarquias Locais e Parlamento Europeu é o da representação proporcional pelo método de Hondt.
Sistemas Mistos.
Os sistemas mistos combinam uma perspetiva maioritária com um resultado proporcional. O sistema surgiu como uma reação ao sistema proporcional, que se
37 traduziu, quer por um regresso ao sistema maioritário (França), quer pela adoção de regimes mistos, semi-maioritários.
Implantado na República da Alemanha, o sistema misto é também utilizado no Eire, Ulster e Áustria (o chamado sistema de Hare).
a) O sistema alemão:
Neste sistema cada eleitor vota duas vezes. O primeiro voto serve para eleger, através de escrutínio uninominal de uma só volta, a metade dos deputados (328) do Bundestag (a câmara mais importante do Parlamento que representa o povo da federação, designado por sufrágio universal e secreto). Portanto, através do primeiro voto escolhe-se um candidato individual. Os segundos boletins permitem eleger outros 328 deputados com base nas listas apresentadas pelos partidos. Depois destas duas operações, calcula-se proporcionalmente (sistema de Hondt) o número total de lugares que obteve cada partido no conjunto dos membros do Bundestag, por aplicação da representação proporcional, acrescentando-se eventualmente lugares para assegurar uma repartição proporcional. Evita-se assim a despersonalização completa do escrutínio, que é o grande inconveniente dos escrutínios de lista. Os eleitores votam (com o primeiro boletim) em favor de uma individualidade que não pode pertencer ao partido no qual o eleitor votará no segundo boletim. Por outro lado permite aos partidos escolher especialistas que não seriam eleitos diretamente pelos eleitores, devido ao fato de serem pouco conhecidos ou mesmo pela sua impopularidade
b) O sistema de Hare
No Eire, no Ulster, em vários Estados de federação Australiana e na Áustria, a partir de 1971, vigora o sistema criado em 1857 por Hare e também conhecido por sistema de voto único transferível (single transferable vote). O sistema é relativamente complexo no que toca às regras da contagem dos votos. Cada eleitor dispõe de um único voto no quadro de circunscrições eleitorais com três lugares no mínimo (quer dizer que pode eleger três deputados no mínimo), mas o eleitor indica também várias preferências por ordem decrescente para outros candidatos sendo o seu voto atribuído apenas a um deles. São eleitos os candidatos que assim obtenham um número de voto igual ou
38 superior ao quociente necessário para ser eleito (quociente resultante da divisão dos sufrágios exprimidos pelo número de lugares a preencher mais um).
Estamos perante o sistema da representação proporcional sem listas, pois cada candidato apresenta-se individualmente.
Sistemas mistos com predominância maioritária.
Praticado em Japão, por inspiração no sistema inglês – consiste na eleição de vários deputados por cada circunscrição, sendo que cada eleitor só pode votar num candidato: são eleitos os candidatos “cabeça de lista”. Os partidos não são obrigados a apresentarem tantos candidatos quantos lugares a preencher o que pode colocar problemas: caso um partido apresentar demasiados candidatos, pode haver uma repartição dos votos entre eles, sem que haja um eleito único. No caso de um partido não apresentar o número suficiente de candidatos, os que são eleitos arriscam-se a disporem de um excesso de votos que talvez tivesse permitido a eleição de mais um.52
Os sistemas mistos de predominância proporcional.
Tem por finalidade de eliminar as tendências extremistas, favorecendo os centristas. Foi praticado no sistema francês de 1951, o sistema atribui prioridade à maioria absoluta: sempre que uma lista, ou grupo de listas apresentado ultrapassa a maioria absoluta dos sufrágios obtém a totalidade dos lugares. Estes últimos são atribuídos à média maior retirada das listas apresentadas, quando se dá este caso.
39
7 – Sistema Eleitoral Português.
Como refere Bacelar Gouveia,53o direito constitucional português pode servir de ponto de partida para uma análise do constitucionalismo presente de Angola. Portugal é uma democracia representativa. “O poder soberano, que reside no povo, é delegado em cidadãos que o representam na tomada de decisões, interpretando o sentir da população e respondendo às suas aspirações.”54
O sistema português é um sistema semipresidencial, referendário, no qual os cidadãos, para além de elegerem os seus representantes, podem manifestar diretamente a sua vontade, através da votação em referendo. O sistema multipartidário tem oscilado entre o sistema imperfeito e perfeito, de representação proporcional na modalidade de Hondt, que favorece o partido ou a coligação mais votados. Os círculos são locais com respeito a distribuição geográfica (os quatro maiores – Lisboa, Porto, Aveiro, Setúbal), correspondem a metade dos mandatos parlamentares que favorece, em teoria, o multipartidarismo.
Princípios Gerais do Direito Eleitoral Português.
O sistema eleitoral português é regulado pela Constituição, pela Lei Eleitoral 14/79 de 16 de Maio, e ainda relativamente a eleição dos deputados para o Parlamento Europeu, pela Lei 14/87 de 29 de Abril.
O artigo 113º da CRP estabelece os princípios gerais do direito eleitoral - da designação dos órgãos de soberania, o sufrágio direto, secreto e periódico, tanto das regiões. O exercício do direito de sufrágio é pessoal, direto, secreto e periódico. O modo de escrutínio varia consoante a eleição em causa:
53 Bacelar Gouveia, Direito Constitucional de Língua…..,p. 24.
40 -Na eleição para o Presidente da República o sistema consagrado na Constituição da República Portuguesa é o maioritário a duas voltas (art.º 126 da CRP).
-Nas eleições para a Assembleia da República e para os órgãos das regiões autónomas e do poder local o sistema adotado é o de representação proporcional, fazendo-se a conversão em mandatos segundo a aplicação do método de Hondt (art.º 149 e art.º 239 da CRP respetivamente).
Quanto ao contencioso eleitoral, o julgamento da regularidade e da validade dos atos do processo eleitoral compete aos tribunais.
O direito de voto é único, pessoal, direto, presencial, secreto e universal, sendo condição fundamental do exercício do direito de voto a inscrição no recenseamento (art.º 113 n.º 2 da CRP).
Em Portugal têm capacidade eleitoral ativa os cidadãos com mais de 18 anos de idade. O mesmo limite define a capacidade eleitoral passiva, com exceção da eleição do Presidente da República em que apenas se podem candidatar cidadãos que já tenham completado 35 anos de idade (art.º 122 da CRP).
O sistema eleitoral português estende-se pelo sufrágio de dois órgãos de soberania, o Presidente da República (art.º 121 da CRP) e a Assembleia da República. (art.º 147 da CRP). E ainda, as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores (art.º 225 e seguintes da CRP), os órgãos das autarquias locais (art.º 235 e seguintes da CRP) e os deputados ao Parlamento Europeu (nos termos de Lei nº 14/87, de 29 de Abril).
Como regras comuns do sistema eleitoral português destacam-se:
-A apresentação e verificação da regularidade das candidaturas faz-se junto dos tribunais (tribunais comuns - legislativas, autárquicas e regionais;
41 Tribunal Constitucional - presidenciais e europeias). Nos termos da sua competência definida pela constituição e lei ordinária.55
-Há um período de campanha eleitoral que varia consoante o órgão em causa. Período esse em que os partidos têm direito a meios específicos de campanha, nomeadamente a tempos de antena na televisão e na rádio, a espaços adicionais de afixação de propaganda e à utilização de salas de espetáculo e recintos públicos;
-Vigora a todo o tempo o princípio da liberdade de propaganda, que se consubstancia na liberdade de meios e de conteúdo de propaganda;
-As entidades públicas estão especialmente sujeitas a um dever de imparcialidade e neutralidade perante as candidaturas;
-Os órgãos de comunicação social estão vinculados a um dever de tratamento jornalístico não discriminatório das candidaturas;
-Vigora a proibição de divulgação de sondagens na véspera e no dia da realização do ato eleitoral, até ao fecho das urnas;
-Vigora o princípio da transparência e fiscalização das contas eleitorais; À C.N.E. de Portugal cabe a tarefa de assegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas, assegurar a igualdade de tratamento dos cidadãos em atos de recenseamento e eleitorais e promover o esclarecimento objetivo dos cidadãos acerca dos atos eleitorais.
Nos termos do princípio da renovação (artigo 118º da CRP), “Ninguém pode exercer a título vitalício qualquer cargo político de âmbito nacional, regional ou local.”
55 Nomeadamente LOFTJ, Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro; e Lei n.º 41/2013, de 26 de junho – Aprova o Código de Processo Civil.
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Eleição do Presidente da República.
O artigo 120º da CRP enuncia que:
“O Presidente da República representa a
República Portuguesa, garante a independência nacional, a unidade do Estado e o regular funcionamento das instituições democráticas e é, por inerência, Comandante Supremo das Forças Armadas.”
É eleito por sufrágio universal, direto e secreto dos cidadãos portugueses eleitores recenseados no território nacional, bem como dos cidadãos portugueses residentes no estrangeiro nos termos do número seguinte nos termos do art.º 121 da CRP. O direito de voto no território nacional é exercido presencialmente, dispõe oart.º 121 nº.3. Podem ser eleitos, todos os cidadãos portugueses de origem, que sejam maiores de 35 anos (art.º 122 da CRP). Não é permitida a reeleição para um terceiro mandato consecutivo, nem durante o quinquénio imediatamente subsequente ao termo do segundo mandato consecutivo, nos termos da Constituição.
Vigora o sistema eleitoral maioritário de duas voltas, no qual será eleito o candidato que obtiver mais de metade dos votos validamente expressos, não se considerando como tal os votos em branco. Se nenhum dos candidatos obtiver esse número à primeira volta haverá uma segunda votação a que concorrem apenas os dois candidatos mais votados. Assim refere o art.º 126 da CRP.
Nos termos constitucionais, o mandato do Presidente da República tem a duração de cinco anos e termina com a posse do novo Presidente eleito.
Eleições para a Assembleia da República.
A formação, a composição, a competência e o funcionamento da Assembleia da República são os definidos na Constituição. A Assembleia da República é a assembleia representativa de todos os cidadãos portugueses (art.º 147 da CRP). Tem o mínimo de cento e oitenta e o máximo de duzentos e trinta Deputados. O número de Deputados por
43 cada círculo plurinominal do território nacional é proporcional ao número de cidadãos eleitores nele inscritos (art.º 149 n.º2).
A Assembleia da República tem competências principais no domínio da produção legislativa (art.º 161 da CRP) de fiscalização do cumprimento das leis e da Constituição (art.º 162 da CRP) e de acompanhamento da atuação dos demais órgãos – art.º 163 da CRP.
Nos termos do artigo 150.º “são elegíveis os cidadãos portugueses eleitores,
salvas as restrições que a lei eleitoral estabelece por virtude de incompatibilidades locais ou de exercício de certos cargos”. E são eleitores os cidadãos portugueses
inscritos no recenseamento eleitoral, quer no território nacional quer no estrangeiro, bem como os cidadãos de nacionalidade brasileira, maiores de 18 anos e recenseados em Portugal, que beneficiem do estatuto de igualdade de direitos políticos.
“Os Deputados representam todo o país e não os círculos por que são eleitos. A lei não pode estabelecer limites à conversão dos votos em mandatos por exigência de uma percentagem de votos nacional mínima” (art.º 151 da CRP). “Os Deputados exercem livremente o seu mandato, sendo-lhes garantidas condições adequadas ao eficaz exercício das suas funções, designadamente ao indispensável contacto com os cidadãos eleitores e à sua informação regular” (art.º 155 da CRP), com os poderes e as
imunidades definidos no art.º 156 e 157 da CRP.
A eleição dos membros para a Assembleia da República é feita nos termos da Lei Eleitoral para a Assembleia da República Lei n.º 14/79, de 16 Maio, com a última alteração que lhe é dada pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de Novembro.
A lei define a capacidade eleitoral ativa (art.º 1) e passiva (art.º4), e o estatuto dos candidatos.Estabelece um sistema eleitoral de círculos correspondendo a cada um deles um colégio eleitoral, havendo um círculo eleitoral na Região Autónoma da Madeira e um círculo eleitoral na Região Autónoma dos Açores, designados por estes nomes e com sede, respetivamente, no Funchal e em Ponta Delgada.
44 O número total de deputados pelos círculos eleitorais do território nacional é de 226, distribuídos proporcionalmente ao número de eleitores de cada círculo, segundo o método da média mais alta de Hondt (art.º 13 nº. 2), eleitos por listas plurinominais em cada círculo eleitoral, dispondo o eleitor de um voto singular de lista (art.º 14).
Eleições das Assembleias Legislativas e Regiões Autónomas.
As regiões autónomas, Açores e Madeira, têm como órgãos representativos das populações - as Assembleias Legislativas Regionais, que dispõem de poderes legislativos, compreendendo matérias de interesse regional e de fiscalização da ação governativa regional. As eleições das regiões autónomas regem-se essencialmente, pela Lei Eleitoral da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira - Lei Orgânica nº1/2006, de 13 de Fevereiro (com as alterações introduzidas pela Lei Orgânica nº 1/2009, de 19 de Janeiro, que republicou a Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira) e pelo Estatuto Político-Administrativo