SITUAÇÃO ATUAL E DISPOSITIVOS LEGAIS DE INTEGRAÇÃO

quais critérios, políticos ou não, foram usados para beneficiar os municípios com Planos Diretores, o que fica claro no Mapa 11 é que este critério não é nem espacial nem por ordem de tamanho.

O Plano Diretor de Jaguaquara se insere no contexto, como pode ser visto no Mapa 10, e será melhor detalhado no item 3.3, juntamente com uma breve caracterização da região e do município.

que diz respeito à contextualização regional do plano, otimização de recursos municipais, etc.), negativas (pois os representantes municipais terão poucos subsídios para defender seus interesses no comitê), ou ainda, poderão elaborar seus planos de acordo com um plano de recursos hídricos que pode ser, em outro extremo, setorial, tecnicista e mercantilista (nessa hipótese os mais prejudicados serão certamente os moradores mais carentes e os municípios de menos porte). Estes pontos serão melhor explicitados no Capítulo 5.

Comparando os Mapas 11 e 12, observa-se que o cenário baiano se alterou bastante em relação aos planos diretores nos últimos 5 anos, principalmente devido à ação da CAR no estado. Porém, a lógica dessa expansão é a mesma verificada nacionalmente: as áreas de maior desenvolvimento econômico estão mais avançadas em relação à elaboração dos planos diretores. Naturalmente, pode-se argumentar que ali está a maior demanda por crescimento urbano, e o palco deste processo precisa ser preparado. No entanto, isto só seria “natural” se o espaço fosse considerado o simples cenário desse processo, se a noção de território não contemplasse o próprio homem e se o planejamento não fosse um dos instrumentos capazes de combater o aumento das desigualdades provocado pela ordem

“natural” do capitalismo: “quanto mais se tem, mais se pode ter”.

Na Bahia, certamente o planejamento não é visto com esse fim mitigador dos efeitos negativos do processo capitalista. Também, como já foi visto nesse capítulo, acrescenta-se à lógica capitalista a lógica clientelista do Estado. Como exercício, o Mapa 12 demonstra a relação nula existente entre os planos diretores e as bacias hidrográficas administrativas. De uma forma geral, a maior parte de suas nascentes pertence a municípios que não possuem planos diretores. As bacias administrativas do Rio Corrente e do Rio Real e Vaza-Barris, podem ser consideradas as mais críticas, pois menos de 10% do seu território pertence a municípios que possuem planos diretores em contraponto com a Bacia do Alto do Rio Grande com cerca de 65% do território contemplado por planos.

Mapa 11 - Situação dos municípios brasileiros em relação aos Planos Diretores Municipais aprovados até 1999 e Comitês de Bacia instituídos

até 2003

Mapa 12 - Situação das bacias hidrográficas da Bahia em relação aos Planos Diretores Municipais

Para que suas ações não dependam do apoio estadual, ou mesmo federal, alguns municípios estão se articulando e descobrindo dispositivos legais que permitem a integração de suas ações tanto no plano territorial como no plano setorial. O próprio histórico da municipalização brasileira, descrito no item 1.2, vem demandando essa integração dos municípios, face ao aumento de suas responsabilidades e a recorrente escassez de recursos.

Em todo o Brasil, como relata Farah (2003), a maior autonomia municipal e a ampliação da responsabilidade dos governos municipais na gestão das políticas públicas locais e na provisão de serviços públicos têm propiciado o desenvolvimento de processos colaborativos intermunicipais, com reflexos importantes na articulação urbano-regional. Segundo a autora, as novas articulações intermunicipais vêm provocando mudanças recentes na questão regional no Brasil, pois incentivam o fortalecimento dos governos municipais e valorizam o papel destes na construção de um novo modelo de governança, que se caracteriza pela mobilização de diversos atores para a provisão de serviços e para a promoção do desenvolvimento local.

Em termos legais, somente em 1998 a articulação entre municípios foi institucionalizada em legislação federal, através da Emenda Constitucional 109/98, que se refere à instituição de consórcios e convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos¹⁸. A Constituição Federal de 1988 nada fala sobre articulações intermunicipais, mas confere aos municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local, inciso I do artigo 30, permitindo assim, a criação de consórcios intermunicipais que tenham objetivos ou interesses locais em comum.

Atualmente encontra-se em discussão na sociedade civil e no legislativo federal, o Projeto de Lei dos Consórcios, que institui normas gerais para as contratações de consórcios públicos, de orçamentos e créditos adicionais de consórcios públicos e de programas de gestão associada de serviços públicos. Se entrar em vigor, o consórcio entre municípios poderá ter a participação do Estado e da União, poderá deixar de ser um “pacto” entre municípios e assumir personalidade jurídica. Com personalidade jurídica, os consórcios poderão contratar funcionários próprios ou receber funcionários cedidos pelas prefeituras ou pelos governos estaduais e/ou federal, poderão captar recursos financeiros provenientes de cotas de participação de convênios, contratos e de doações de instituições nacionais e internacionais, de contribuições e subvenções concedidas por entidades publicas ou particulares,

18 Emenda Constitucional nº 109 de 1998, - Artigo 241: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de leis os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens

operações de crédito, etc. A personalidade jurídica também habilita o consórcio a realizar a execução conjunta de determinados serviços, a compra e venda de bens, serviços e equipamentos, ou qualquer outra atividade que necessite emitir recibo ou nota fiscal. Atualmente os consórcios intermunicipais que necessitam exercer essas atividades assumem a forma jurídica de associações civis sem fins lucrativos, como é o caso do Consórcio do Jiquiriçá.

Nesse período, desde a promulgação da Constituição de 1988, a discussão dos problemas comuns entre diversos municípios começou a tomar corpo. Segundo Cruz (2002), diversas formas de

“parcerias” foram se consolidando em novas formas de “cooperação intermunicipal”, com estruturas e perfis variados, como pode ser observado no Quadro 1.

Na área de planejamento o consórcio intermunicipal é o arranjo institucional que vem ganhando maior destaque. Segundo Farah (2003), a maior presença dessas instituições têm ocorrido em municípios de médio e pequeno porte, e apresentam um caráter setorial da maior parte das iniciativas, sobretudo nas áreas da saúde, meio ambiente (preservação de recursos hídricos, recuperação de vegetação nativa e resíduos sólidos) e abastecimento de centros urbanos.

Com base na Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2001 do IBGE, destacam-se os consórcios intermunicipais da área de saúde. No Brasil 35% dos municípios declararam fazer parte de algum consórcio na área de saúde, na Bahia esse número cai para 11% . O setor de aquisição e/ou uso de máquinas e equipamentos aparece em segundo lugar. No mesmo ano no Brasil e na Bahia, respectivamente 12% e 7% dos municípios participam de consórcios dessa categoria. Em 1999, a mesma pesquisa revelou que 76 municípios baianos participam de algum tipo de consórcio. (Mapa 13).

No entanto, entre as categorias pesquisadas não existe nenhuma referente à gestão ambiental ou de recursos hídricos. Limitam-se a consócios de serviços como educação, saúde, abastecimento de água, coleta de lixo, entre outros. Isto reforça a hipótese de que a articulação dos municípios em consórcios foi provocada por demandas de setores de serviços essenciais fragilizados pelo processo de municipalização brasileiro, que se uniam a fim de solucionar problemas específicos. Outros tipos de consórcio, como os de gestão de recursos hídricos, estudado por essa pesquisa, são arranjos que, apesar de expressivos como relata Farah (2003), fazem parte de um movimento mais recente e ainda não pesquisado pelo IBGE.

Quadro 2 - Algumas formas de cooperação intermunicipal e seus perfis

Nomeclatura Persoa Jurídica

Integrantes Hierarquia Característica

Consórcio Público Inte-municipal (atualmente)

não municípios relação de igualdade, cada

município arca com responabilidades e despesas assumidas em Acordo

Pacto,“compromisso de mútua

cooperação”, “união de esforços”

Consórcio Público (PL em

tramitação)

sim pessoa jurídica de direito público formada por dois ou mais entes federativos com territórios contíguos ou contidos uns nos outros

Respeita princípio da territorialidade das competências¹⁹

Funciona como agência pública

Consórcio Intermuni-cipal sem fins lucrativos

sim poder público e entidades da sociedade civil

relação de igualdade, cada município arca com responabilidades e despesas assumidas

São geralmente ONGs sem fonte de recursos fixos, entidades não são obrigadas a contribuir Câmara

Intermuni-cipal

não poder público e entidades da sociedade civil

relação de igualdade, não hierárquica, preserva autonomia de cada integrante

Funciona como um parlamento

Rede não podem ser públicos e privados, entidades da sociedade civil e pessoas físicas

relação de igualdade, não hierárquica, preserva autonomia dos integrantes

grande informalidade

Agência Intermuni-cipal

sim poder publico e entidades da sociedade civil

relação de igualdade, não hierárquica, preserva autonomia dos integrantes

integrantes têm obrigação legal de cumprir o acordado Comitê de

Bacia

não representação dos poderes executivos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (máx. de 50%) e entidades civis e usuários das águas e representantes de Ministério das Relações Exteriores para bacias transfronteriças

relação de igualdade, não hierárquica, decisões concensuadas são deliberadas à Agencia

“Conselho da bacia”

com poder decisório sobre aplicação de recursos da cobrança, convênios e

financiamentos celebrados por sua Agência

Agência de Bacia

sim criação é autorizada pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos mediante solicitação de um ou mais Comitês de Bacia Hidrográfica

Subordinado às deliberações do Comitê

secretaria executiva do(s) respectivo(s) Comitês

Fonte dados: Cruz (2002), Projeto de Lei dos Consórcios Públicos, LF 9433/9; Elaboração: PatriciaLustosa/ / Programa de Mestrado em Geografia da Universidade de Brasília, Orientador Rafael S. A. dos Anjos, 2004.

19 Constituição Federal de 1988, Artigo 4º, Inciso VII, Parágrafo Primeiro “O princípio da territorialidade das competências implica: I - a União poderá outorgar ao consórcio público todas as competências a que couber delegação; II - o Estado somente poderá delegar competência para consórcios públicos que constituir seja com a União, seja com Municípios contidos em seu território, seja com ambos; III - os Municípios não poderão delegar competências que exijam execução por

Mapa 13 - Municípios baianos que participavam em 1999 de algum tipo de Consórcio Intermunicipal

Em geral, os consórcios intermunicipais, como afirma Daniel (1994), caracterizam-se por serem estruturas horizontais, flexíveis e democráticas, uma vez que envolvem governos com diferentes orientações e partidos, abrindo novas perspectivas para o desenvolvimento local e regional. Para Cruz (2002), as experiências têm demonstrado que eles se constituem em um modelo gerencial que pode viabilizar a gestão microrregional e a discussão de um planejamento regional, possibilitando a solução de antigos problemas em nível regional, através da racionalização dos recursos locais e regionais, e de ganhos de escala na implementação e gestão das políticas públicas.

Além de otimizar recursos, esses arranjos permitem ao gestor público uma nova inserção com contexto político, exigindo e estimulando no mesmo, a compreensão regional da realidade de seu município. Para o planejamento territorial isto representa um grande salto qualitativo, pois esta postura amplia o foco dos gestores para além do local e do urbano, despertando-os para a gestão e ação no território urbano-rural no contexto local e regional.

O estudo de caso realizado apresenta a realidade de uma região que vive, ou pretende viver, os efeitos positivos dessa articulação, a caracterização de como isso vem se dando é apresentada no capítulo que segue.

CAPÍTULO III 

A BAHIA, A REGIÃO DO JIQUIRIÇÁ, O MUNICÍPIO DE 

JAGUAQUARA E O PLANEJAMENTO TERRITORIAL 

3. Capítulo III – A BAHIA, A REGIÃO DO JIQUIRIÇÁ, O MUNICÍPIO DE JAGUAQUARA