Sobre a constituição de um Plano Institucional

Assumindo que todo ator é portador de um projeto, com origem anterior à sua presença em uma situação de governo específica, em sua história profissional, em suas relações políticas e governamentais precedentes, deve-se então declarar que o PES pode ser considerado uma “tecnologia”, na forma adotada por Cecílio, para a transformação deste projeto em um Plano Institucional, como no caso em estudo no CNPq. Com os cuidados adotados pela equipe de planejamento do CNPq, cobrindo as preocupações com o trabalho em grupo, a participação, a dinâmica e a motivação ao longo do processo, esta tecnologia torna-se ainda mais potente.

O projeto de uma equipe dirigente, ao ser levado para dentro de uma organização ou espaço de governo, especialmente no momento de início de seu período de gestão, é um elemento portador de uma legitimidade inquestionável. É também um dispositivo mobilizador de energia, apoio, resistência, desconfiança, esperança. A opção por agregar a este procedimento o ideal do planejamento estratégico, os cuidados com a preparação das atividades, o convite à participação de representação dos atores sociais relevantes ao jogo do CNPq, lideranças da comunidade científica, de outras organizações assemelhadas e de setores empresariais, os cuidados com a organização de cada etapa, as técnicas para trabalho

em grupo e o apoio de consultoria externa qualificada, buscaram adicionar maior eficácia política e indutora de cooperação ao processo de construção do plano estratégico institucional.

Na concepção de Cecílio, apoiada em Matus, o grande problema de uma equipe de governo é ter capacidade para transformar os interesses e os antecedentes dos diversos membros de uma equipe dirigente, além das generalidades e das imprecisões contidas nos programas de governo, em um plano de ação coerente e compartilhado.

A formulação de um plano estratégico exige resposta para uma série de perguntas orientadoras, a definição precisa de uma agenda de problemas a resolver, a formulação de projetos, ações e recursos necessários, uma boa análise de viabilidade, trabalhada sob vários ângulos, o desenho de trajetórias necessárias, alternativas e possíveis. Neste sentido, formular um plano é efetivamente transformar o projeto político de um ator em situação de governo, fazendo-o adquirir características concretas e ser capaz de funcionar, de fato, como orientador das ações da equipe dirigente de uma organização. Na proposta de Matus, o plano organizado e o modelo de gestão adotado, definidos em um espaço de direção superior, devem ser depois desdobrados em ações para os vários níveis intermediários da organização, com delegação de poder e autonomia para formulação.

Para Matus, a autonomia permite que os atores sejam o mais criativos e responsáveis nos seus respectivos espaços de governabilidade, mas sempre dentro da moldura desenhada pela direção superior. Esta é a grande garantia da direcionalidade do plano, dentro de um sistema de alta responsabilidade, de petição e prestação de contas, mas sempre dentro dos marcos do projeto maior. Esses elementos básicos na concepção de sistema de direção, conforme a proposta de Matus, podem ser aplicados sem problemas a uma organização como o CNPq?

A resposta a esta pergunta é sim, mas com condicionantes. Para além das características estruturais do CNPq como organização, com sua burocracia profissional, ainda que debilitada, a estrutura decisória colegiada, com base no Conselho Deliberativo, nas Diretorias com múltiplas responsabilidades, nos Comitês Assessores, que tradicionalmente atuam por área de conhecimento, de forma segmentada, departamentalizada, e em uma tradição de centralização na Presidência, é preciso

também observar os procedimentos adotados para a condução das atividades de planejamento. Em grande medida, como já destacado, os procedimentos adotados foram definidos a partir das orientações que caracterizam o método ZOPP: trabalho em grupos, participação, ênfase na construção coletiva. A escolha revelou-se adequada porque, em primeiro lugar, atenuou a perspectiva centralizadora da proposta do PES, mas também porque se apoiou nas características da cultura institucional pré-existente no órgão e, ainda, como requisito destacado pelos dirigentes participantes das atividades de formulação do Plano Institucional, para buscar a ampliação da presença nos debates de atores sociais relevantes externos ao CNPq.

É necessário, então, retomar o percurso analítico com o apoio do trabalho de Cecílio. Para ele, a crítica central que pode ser feita ao modelo de gestão proposto por Matus é que, em boa medida, ele não supera o paradigma parsoniano/weberiano de pensar as organizações de forma hierarquizada, desenhadas como uma pirâmide, com seus níveis ordenados e legítimos de gestão. Nesses modelos, e mesmo na proposição clássica de Fayol, as funções "definição de estratégia", “formulação de políticas" e "controle do processo decisório” estão sempre alocadas no topo da pirâmide.

Para as organizações públicas complexas como o CNPq, essa moldura é inadequada. É evidente a existência de múltiplos atores que coabitam os espaços de poder nas organizações públicas. No vocabulário proposto por Matus, esses atores controlam algum recurso crítico de poder. Mas também podemos afirmar que, no caso de uma organização pública federal brasileira à época com 45 anos de vida, os atores não só controlam algum recurso, como se movimentam, buscam maior espaço e disputam permanentemente entre si por novos recursos, agindo como portadores legítimos de múltiplos projetos. Eles reagem a partir de diversas racionalidades e exercem, de forma cuidadosa e, na maior parte das vezes, agressiva, um alto grau de autonomia, seja em seu papel de representação de interesses corporativos da comunidade científica seja em seu cotidiano profissional.

Na análise proposta por Lukes, como foi trabalhado no Capítulo 1, os processos de mudança institucional exigem exercícios ativos de disputa de poder entre as organizações, os atores e as pessoas envolvidas, interna e externamente à

organização. Neste sentido, as formas de resistência ao exercício de poder podem ser concebidas como resultantes de três instâncias inter-relacionadas: a) os diferentes objetivos, concepções e interesses; b) os mecanismos de controle, avaliação, cobrança e prestação de contas; c) a ocorrência eventual de conflitos.

Em resumo: a formulação de políticas é feita, de fato, nos vários níveis da organização, sem poder se considerar que haja um único ponto denso formulador de políticas e níveis hierarquicamente inferiores em que ela é implementada. Esta constatação pode ser claramente identificada no caso em estudo e termina por condicionar a adoção do modelo PES, por suas implicações como gestão centralizada em uma organização como o CNPq. A perspectiva participativa para dentro e para atores sociais externos revela-se adequada, por limitar a perspectiva original do PES e ainda aproxima-se das condições estruturais do CNPq.

Uma organização pública deve ser tratada então, e o caso do CNPq é exemplar, como um espaço de múltiplos governos que não se consolidam ou não se submetem tranqüilamente à equipe dirigente - ao governo do momento - que se renova a cada quatro anos, ou até menos. Na formulação de Cecílio, a “idéia de uma organização é, no limite, uma reificação”. A possibilidade de existência de um projeto com uma mesma orientação, também.

As organizações são, portanto, elementos importantes no processo de elaboração de políticas. Nelas ocorre o processo decisório, são implementadas as decisões e, freqüentemente, são avaliados os resultados das políticas formuladas e implementadas. Como ressalta Elmore (1978): "Uma vez que, virtualmente, todas as políticas públicas são executadas por grandes organizações públicas, somente através do entendimento de como elas funcionam é que se pode compreender como as políticas são lapidadas em seu processo de implementação".

O autor classifica as organizações em quatro tipos, tomando como referência particular o momento da implementação. O tipo IV - "Implementação como um processo de negociação e conflito", parece-nos o modelo que mais se aproxima da situação do

CNPq. Nessa tipologia são definidas quatro categorias18 de análise, que resumimos em seguida para o caso em estudo:

a) Princípio central - As organizações são arenas de conflitos nas quais os indivíduos e as subunidades com interesses específicos competem por vantagens relativas no exercício do poder e na alocação de recursos escassos. Decisões negociadas são o resultado de compromisso entre atores com diferentes preferências e controle sobre recursos.

b) Distribuição de Poder - Não é estável. Depende de habilidades transitórias de indivíduos ou unidades para mobilizar recursos e influenciar os procedimentos dos outros. A posição formal na hierarquia é apenas um dos fatores que determinam a distribuição do poder. Outros fatores são: conhecimento, controle de recursos materiais e capacidade de mobilizar apoios externos.

c) Formulação de Políticas - Consiste em um processo de negociação no interior e entre unidades da organização. Não requer que as partes entrem em acordo sobre objetivos comuns nem eventualmente requer que elas contribuam para o êxito da formulação; exige apenas que concordem em ajustar mutuamente sua conduta no interesse de preservar a própria negociação como um instrumento para a alocação de recursos.

d) Implementação - Consiste numa complexa série de decisões negociadas refletindo as preferências e recursos dos participantes. O sucesso ou o fracasso não podem ser avaliados comparando-se o resultado com as declarações de intenção iniciais ou com uma lista de propósitos simples. O sucesso só pode ser definido em relação aos objetivos de um ator no processo de negociação ou quanto à preservação do processo em si mesmo.

Uma conclusão possível a partir dessas reflexões é aceitar que, em organizações complexas, caracterizadas por situações-limite de poder compartilhado, a melhor e mais viável opção é a gestão negociada, o que exige um planejamento e procedimentos de gestão de caráter estratégico. E aqui deve ser registrado mais um acerto da proposta de planejamento adotada pela equipe dirigente do CNPq no início de 1995.

18