Sobre a confiabilidade institucional

Uma discussão que tem sido bem evidenciada dentro do contexto contemporâneo das políticas públicas (e de suas capacidades para atuarem corretamente em favor de programas mais bem direcionados para possíveis demandas sociais diversificadas) se encontra na questão da confiabilidade institucional a ser adquirida e mantida pelos órgãos governamentais frente aos usuários dos serviços públicos.

119 _{“(...) o fato é que as instituições estão se tornando irreais em seus programas e fundações, e por isso}

dependentes dos indivíduos. (...) Por um lado, está se desenvolvendo um vazio político das instituições; por outro, um renascimento não institucional do político” (BECK et al., 1997:28); ou

seja, se tem, no contexto atual, uma grande transformação institucional em que, inclusive, a questão ambiental passa ser paulatinamente considerada, com uma busca de mecanismos de avaliação e controle da mesma.

Tal realidade se deve ao fato de que a confiabilidade que as instituições são ou não capazes de consolidar via implementação de programas de planejamento se encontra vinculada com a “desatenção civil” do Estado em dar continuidade aos compromissos assumidos perante seus usuários correntes ou potenciais, variados. Isto pode impedir, conseqüentemente, que futuras relações de confiança sejam estabelecidas e consolidadas no campo institucional, uma vez que os atores podem, como usualmente fazem, passar a não acreditar mais que as metas acordadas serão mantidas posteriormente pelas instituições (GIDDENS, 1991:91).

A confiança é também um risco iminente, dado o fato de que as ações acordadas no presente ensejam realizações no prazo futuro, o que nem sempre pode ocorrer, haja vista a grandiosidade de eventos relacionados com os atos que formalizam a confiança institucional, tornando sua consolidação complicada de ocorrer. Da mesma forma, a consolidação de uma confiabilidade institucional tem o aspecto de que o Estado seja capaz de agir através de ações moralmente corretas e que, mesmo limitadoras e coercitivas aos interesses gerais, estejam justificadas pelos fins a que se destinam (OFFE, 1997) – como é o caso, por exemplo, da preservação ambiental ou a eventual cobrança de taxas para o uso de bens naturais.

Sem embargo, esta atitude conflituosa de confiança/desconfiança nas instituições pelos indivíduos é bastante caracterizada não só no âmbito administrativo de Minas Gerais, como no campo institucional nacional como um todo. Isto se coaduna com o que observa OFFE (1999:49), acerca de que a relutância social em confiar pode ser de maior (grandes perdas envolvidas, transações obscuras, etc.) ou menor escala (ação limitada temporalmente e com alto grau de estabelecimento de regras claras para tanto), dadas as políticas públicas que se deseja aplicar.

Assim, esta busca pela consolidação da confiança institucional está relacionada, provavelmente, com os novos, amplos e diversificados papéis que são exigidos socialmente para a atuação governamental, de forma a se superar seus entraves operacionais ou estruturais tradicionalmente rígidos. Significa

também que as instituições passam a adquirir um caráter de confiabilidade por seus respectivos públicos somente a partir do momento em que seu sistema operacional começa a executar suas metas anteriormente propostas e acordadas. Sem uma confiança, por parte das pessoas envolvidas no processo da gestão, de que as regras enunciadas para o desenvolvimento do mesmo serão efetivamente aplicadas, ou que, quando aplicadas, não as sejam de maneira adequada e com transparência, as instituições não conseguirão se legitimar para atuarem.

Certamente que a existência deste paradoxo infra-estrutural (tratado mais especificamente no próximo item) entre o que exige a lei e a capacidade dos órgãos em isto realizar vem ao encontro das observações efetuadas por OFFE (1997) de que as atividades estatais têm cada vez mais sido diversificadas, tanto estrutural quanto funcionalmente, ainda mais em relação ao contemporâneo quadro de uma sociedade capitalista avançada. Ou seja, precisamente a fonte das disfunções e crises da sociedade capitalista moderna estaria vinculada de forma bastante direta com as funções expandidas das ações estatais, sendo necessário, então, o surgimento de novas estratégias da política estatal capitalista para conseguir dar conta dos novos cenários de conflitos e exigências. Focalizando-se a discussão um pouco mais na temática ambiental, isto significa que o Estado já está inserido em um emergente processo de reconhecimento da incompletude dos modelos de gerenciamento do meio ambiente, como um todo, até agora aplicados, e que não foram capazes de gerarem dinâmicas de sustentabilidade frente aos problemas de degradação a serem enfrentados.

O fato se evidencia pelo crescimento tanto dos grupos de pressão da sociedade civil e organismos não-governamentais, como também para a verificação de um aumento (em número e abrangência) de programas estatais relacionados à temática do conceito de desenvolvimento sustentável120.

Possíveis soluções para este dilema da correta forma institucional para o agir passarão inevitavelmente por um conceito muito caro à Sociologia Política recente, que é o da recuperação da confiança (“trust”) que a sociedade em geral

120 _{Perpassando mais amplamente os pontos principais da sustentabilidade historicamente destacadas por} Ignacy Sachs: cultural, social, territorial, ecológico, econômico e ambiental (VIEIRA et al., 1998).

precisa depositar em suas instituições, de forma a que estas consigam coordenar projetos de intervenção bem sucedidos (incluindo-se aqui, neste conceito de coordenação, a fiscalização, avaliação, supervisão e autuação de ações ambientais). Isto, através da cooperação e presença de condições que induzam os agentes a cooperarem na consolidação de suas políticas públicas, haja vista que, como salienta OFFE (1999:52), a confiança é um fenômeno de reciprocidade social, e, sem que haja uma norma social sendo observada, demandando que os compromissos sejam cumpridos, as relações de confiança serão de grande risco para aquele que confia (no caso, as populações das bacias). Por outro lado, é bastante relevante que o Estado consiga alcançar um patamar de ser confiável, pois isso poderá evitar problemas futuros na administração de seus projetos.

Certamente que esta confiança se dá com muito mais facilidade, e com maior permanência, quando se têm relações entre indivíduos e grupos que se conhecem, ou que mantenham contatos regulares, do que quando estes se encontram numa posição de necessária interação sendo estranhos entre si (GIDDENS, 1991:87). Daí a importância de que a instalação de CBH e agências nas bacias seja um sistema construído coletivamente e com acessibilidade ao maior número possível de atores, de forma a legitimar e consolidar todo o processo institucional, substituindo-se as probabilidades de tensões setoriais pela emergência de uma crença no valor das instituições (dada tanto pela dinâmica quanto pelos valores sociais locais). Assim, ganha espaço, também, de que a ação do Estado passe a ser confiável através de um planejamento claro e objetivo de suas ações vindouras, dando condições aos outros atores sociais envolvidos (principalmente a sociedade civil) de, com ele, interagir, via a aplicação de regras mutuamente estabelecidas.

E a partir deste momento de troca de informações e experiências121 entre atores e instituições que se torna possível também que a confiabilidade e a desatenção civil se relacionem; ou melhor, tem-se aqui um sistema de vigilância coletiva que precisa ser instaurado contra a permanência desta desatenção do

público frente aos problemas institucionais que foram acordados (confiabilidade institucional) entre sociedade civil e Estado:

“A deceptively simple and easy way out of the structural scarcity of trust, in all of its dimensions, is the reliance on institutions. As we cannot trust people, we may be tempted to rely on institutions as mediators and generalizers of trust. (...) They are self-enforcing like conventions or self-correcting through a system of checks and balances” (OFFE, 1999:65).

Certamente que vale ressaltar, neste momento, que esta confiança institucional deverá ser um processo de auto-reflexão permanente, haja vista que as instituições são inerentemente incompletas e ambíguas nos seus programas, podendo haver tanto uma quebra das regras estabelecidas (como, por exemplo, quando de eventuais mudanças nas linhas de ação das políticas públicas devido à transformações político-administrativas), como também a substituição das mesmas por outras regulações (que podem, por vezes, estar vinculadas à grupos de interesses com maior poder de influência e decisão). Ainda: algumas instituições são mais fáceis de serem entendidas e apreciadas do que outras, e esta sua capacidade de ser inteligível aos demais atores está vinculada à sua qualidade estrutural de efetivar as expectativas nelas geradas, daí ampliando seu suporte administrativo por outros agentes potenciais.